RÅ 1991 ref. 19

RÅ 1991 ref 19

Kommunfullmäktigbeslut att ersättning till dagbarnvårdare skall utgå även för vård av eget barn som tillsammans med andra barn placeras i familjedaghemmet har ansetts kompetensenligt. Att dagbarnvårdarens egna barn enligt beslutet hade förtur till kommunal barnomsorg har ansetts inte strida mot likställighetsprincipen.

Kommunfullmäktige i Sala kommun

Kommunfullmäktige i Sala kommun beslöt den 23 november 1989, § 141/7260, såvitt nu är i fråga, att tillskapa 12 platser, familjedaghem fr o m den 1 januari 1990, att tillskapa 12 platser, familjedaghem fr o m den 1 januari 1991, att tillskapa 12 platser, ”egna barn” fr o m den 1 januari 1990, att tillskapa 12 platser, ”egna barn” fr o m den 1 januari 1991, att dagbarnvårdarna skulle ges rätt att inräkna egna barn i åldern 1,5 år – 6 års ålder, att förtur till barnomsorg skulle beviljas för dagbarnvårdares barn i åldrar 18 månader – 6 år, att dagbarnvårdares egna barn skulle ha rätt till plats i den aktiva barnomsorgskön, att dagbarnvårdares egna barn i likhet med andra barn skulle placeras enligt närhetsprincipen, att dagbarnvårdares egna barn fick utgöra högst hälften av placeringstiden, att placering av egna barn skulle upphöra om placering av barn i familjedaghemmet upphörde, samt att dagbarnvårdarna skulle få betalt från den 1 januari 1990 med 4 timmars vård av eget barn per dag och från den 1 augusti 1990 med högst 6 timmar per dag.

I besvär hos kammarrätten yrkade [namn utelämnade] att beslutet om ersättning och förtur m m för dagbarnvårdares egna barn skulle upphävas och anförde bl a. Ersättningen till dagbarnvårdarna för vård av eget eller egna barn skulle komma att utgå helt av kommunala medel och blev därför att anse som en kommunal vårdnadsersättning. D något stöd i lag inte fanns, skulle beslutet upphävas, eftersom det stred mot den kommunala kompetensen. På grund av att man reglerade antalet platser till 12 för att placera dagbarnvårdares egna barn främjade inte detta nyrekrytering, eftersom nyanställda dagbarnvårdares barn inte omfattades av denna ”reform”.

Därmed kunde inte detta vara ett allmänt kommunintresse. I och med att man begränsade antalet platser till 12 stred det mot likställighetsprincipen eftersom detta beslut gynnade enbart några dagbarnvårdare. Vad gällde förtur för dagbarnvårdares barn stred det också mot likställighetsprincipen eftersom man gynnade en viss yrkesgrupp.

Kammarrätten i Stockholm

Kammarrätten i Stockholm [namn utelämnade] yttrade:

En dagbarnvårdare är anställd av kommunen för att vårda barn. Det överklagade beslutet innebär inte att ersättning utgår enbart för att ta hand om det egna barnet. I målet har inte påståtts att dagbarnvårdaren inte skall betala fastställd avgift för den barnomsorg som det egna barnet erhåller. – Till de kommunala angelägenheterna hör att genom en planmässig utbyggnad av förskole- och fritidsverksamheten sörja för att barn får den omvårdnad som de på grund av föräldrarnas förvärvsarbete eller studier och dylikt behöver.

Det överklagade beslutet får anses ingå som ett led i denna verksamhet. – På grund av det anförda kan det överklagade beslutet varken anses strida mot lag eller annan författning eller överskrida kommunfullmäktiges befogenheter. – Vad klagandena i övrigt har anfört innefattar inte heller någon omständighet som kan medföra att det överklagade beslutet upphävs på någon av de grunder som sägs i 7 kap 1 § kommunallagen. – Kammarrätten bifaller inte besvären.

I besvär fullföljde klagandena sin talan.

Regeringsrätten yttrade:

Till de kommunala angelägenheterna hör att genom planmässig utbyggnad av förskole- och fritidshemsverksamheten sörja för att barn får den omvårdnad som de behöver på grund av föräldrarnas förvärvsverksamhet eller studier. En av de godtagna formerna för kommunal barntillsyn är familjedaghem med av kommunen anställda dagbarnvårdare.

Kommunfullmäktiges klandrade beslut innebär att ett antal platser för kommunal barntillsyn i familjedaghem nyinrättas, där den av kommunen som dagbarnvårdare anställde på vissa villkor får inräkna egna barn i barngruppen. Villkoren är bl a att högst hälften av placeringstiden avser de i familjedaghemmets barngrupp placerade egna barnen. Enligt beslutet gäller vidare bl a följande. Dagbarnvårdarens egna barn har rätt till plats i den aktiva barnomsorgskön. De placeras i likhet med andra barn enligt närhetsprincipen. Förtur till barnomsorg beviljas för dagbarnvårdarens barn.

I besvären över kommunfullmäktiges beslut görs i första hand gällande att detta är kompetensöverskridande genom att beslutet i realiteten innebär att kommunen skall utbetala kommunal vårdnadsersättning till vissa dagbarnvårdare.

En allmänt vedertagen grundsats när det gäller den kommunala kompetensen är att en kommun inte utan stöd i lag eller författning får lämna understöd till enskilda personer. Bidrag som socialbidrag, bostadsbidrag, vårdnadsersättning eller barnbidrag får således inte lämnas av en kommun utan stöd i speciallagstiftning. (Se prop 1948:140 s 73 – 75, KU 1948:24 s 24 – 25). Någon sådan lagstiftning finns inte vad avser generella kommunala bidrag till barnfamiljer. I praxis har också slagits fast att kommunal vårdnadsersättning eller generella socialbidrag till barnfamiljer inte är förenliga med de kommunala kompetensbestämmelserna (RÅ 1981 Ab 290 resp RÅ 1985 2:79).

De vårdnadsersättningar som var aktuella i de här avsedda rättsfallen skulle utgå generellt till småbarnsföräldrar utan behovsprövning. Någon koppling till en anställning som dagbarnvårdare förelåg inte. Det får emellertid anses uppenbart att karaktären av vårdnadsersättning inte går förlorad enbart av den anledningen att ersättningen ges formen av lön för anställning som dagbarnvårdare. Så länge verksamheten omfattar endast eget eller egna barn måste ersättningen betraktas som en otillåten vårdnadsersättning även om den utgår enligt ett anställningsavtal och betecknas som lön. Förutsättningarna för bedömningen ändras däremot väsentligt om verksamheten inte är begränsad till egna barn.

Enligt det klandrade beslutet blir dagbarnvårdarna anställda av kommunen och avlönade för sitt arbete som dagbarnvårdare. Anställningen skall avse familjedaghemsvård av barn enligt de regler och på de villkor som gäller för sådan vård. I barngruppen i familjedaghemmet får visserligen ingå dagbarnvårdarens eget eller egna barn. De egna barnen får dock inte utgöra mer än vad som motsvarar högst hälften av barngruppen. Verksamheten kommer med andra ord inte att till övervägande del avse egna barn. Av innehållet i det klandrade beslutet får vidare anses följa att dagbarnvårdaren blir skyldig att betala föreskriven avgift för eget barn som placeras i gruppen. Med hänsyn till angivna förhållanden finns det fog för att bedöma den verksamhet som dagbarnvårdaren utför inom ramen för anställningen på ett enhetligt sätt för hela barngruppen. Detta betyder i fråga om eget barn att verksamheten inte blir att betrakta som sedvanlig vård i det egna hemmet utan som vård tillsammans med andra barn i en form som omfattas av den kommunala förskoleverksamheten. Någon principiell skillnad kan inte anses föreligga mellan denna form av kommunal barntillsyn och den som utövas av en förälder som mot avtalsenlig lön är anställd vid ett kommunalt daghem och där har eget barn placerat. Det torde inte kunna komma i fråga att betrakta en sådan förälders lön som en otillåten vårdnadsersättning till den del den kan beräknas avse vården av det egna barnet.

På grund av det anförda bör den ersättning till dagbarnvårdare som kommer att utgå med stöd av det klandrade beslutet i sin helhet betraktas som lön för arbete i anställningen som dagbarnvårdare och således inte till någon del som en kompetensöverskridande kommunal vårdnadsersättning. Kommunfullmäktige har därför inte överskridit sina befogenheter såvitt avser ersättningen.

I besvären över kommunfullmäktiges beslut görs även gällande att beslutet strider mot likställighetsprincipen.

Det klandrade beslutet med det led däri som innebär att dagbarnvårdares egna barn får förtur till kommunal barnomsorg får anses ha motiverats av intresset att främja rekryteringen av dagbarnvårdare och på så sätt minska bristen på barnomsorgsplatser. Detta motiv för beslutet kan inte anses osakligt eller obehörigt (jfr RÅ 1972 A 60 och RÅ 1978 Ab 282). Med hänsyn härtill kan beslutet ej anses vila på orättvis grund.

Vad klagandena i övrigt har anfört innefattar inte heller någon omständighet som kan medföra att det klandrade beslutet skall upphävas på någon av de grunder som sägs i 7 kap 1 § kommunallagen.

Regeringsrätten bifaller inte besvären.

Regeringsråden [namn utelämnade] var skiljaktiga och anförde:

En allmänt vedertagen grundsats när det gäller den kommunala kompetensen är att en kommun inte utan stöd i lag eller författning får lämna understöd till enskilda personer. Bidrag som socialbidrag, bostadsbidrag, vårdnadsersättning eller barnbidrag får således inte lämnas av en kommun utan stöd i speciallagstiftning. (Se prop 1948:140 s 73 – 75, KU 1948:24 s 24 – 25). Någon sådan lagstiftning finns inte vad avser generella kommunala bidrag till barnfamiljer. I praxis har också slagits fast att kommunal vårdnadsersättning eller generella socialbidrag till barnfamiljer inte är förenliga med de kommunala kompetensbestämmelserna (RÅ 1981 Ab 290 resp RÅ 1985 2:79).

Den fråga som i första hand reser sig i detta mål är den huruvida det klandrade kommunfullmäktigbeslutet kan anses avse någon form av kommunal vårdnadsersättning till barnfamiljer. Formellt innefattar beslutet en ordning med familjedaghem inom ramen för kommuns barnomsorg där en förälder är anställd av kommunen som dagbarnvårdare och där denne uppbär sedvanlig ersättning för de i daghemmet placerade barnen. I nu angivna hänseenden motsvarar denna ordning en av de godkända formerna för kommunal barnomsorg, nämligen familjedaghem med av kommunen anställd dagbarnvårdare. Vad som skiljer den från den gängse formen är att dagbarnvårdaren får ha eget barn placerat i familjedaghemmet – som tillika är barnets eget hem – och att dagbarnvårdaren får inräkna sådant barn när det gäller ersättningen från kommunen. Vidare måste det beaktas att den ifrågavarande ordningen uppenbarligen bygger på bl a den förutsättningen att ersättningen från kommunen, beräknad per barn, skall, i allt fall i sådan mån att det inte är oväsentligt i sammanhanget, överstiga förälderns/dagbarnvårdarens avgift för vården av det egna barnet.

Av det sagda framgår att den förälder som utövar vård av eget barn inom ramen för det ifrågavarande systemet kommer i åtnjutande av en från kommunen utgående förmån som är knuten till vård av eget barn i hemmet. En sådan förmån måste betraktas som en kommunal vårdnadsersättning. Den omständigheten att förmånen förknippas med ett anställningsförhållande och en skyldighet att omhänderta även ”utomstående” barn i viss bestämd relation till eget/egna barn föranleder inte annat bedömande.

Enligt vad ovan sagts faller utgivande av vårdnadsersättning som inte har författningsstöd utanför den kommunala kompetensen. Sådant stöd föreligger inte med avseende på den här ifrågavarande ersättningen.

Kommunfullmäktige har således överskridit sin befogenhet genom det klandrade beslutet.

Vi bifaller besvären och upphäver, med ändring av kammarrättens dom, kommunfullmäktiges i Sala kommun beslut den 23 november 1989, § 141/7260.

Föredraget 1991-02-05, föredragande [namn utelämnade], målnummer 925-1990