RÅ 2000 ref. 35
En kommunal barnomsorgstaxa har givits en sådan utformning att olika avgifter kan komma att utgå vid kommunens barnstugor för i princip likvärdiga tjänster. Avgiftsskillnaderna beror på att kommunen behandlar varje barnstuga som en särskild resultatenhet. Taxan har ansetts strida mot likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § kommunallagen.
Kommunfullmäktige i Vaxholms kommun beslutade den 27 november 1995 bl.a. att fastställa nya barnomsorgstaxor för daghem, familjedaghem och fritidshem.
J-0.S. överklagade beslutet och fick anses yrka att det skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde han följande. Fullmäktiges beslut innebar att en taxa gällde för de kommunala barnstugorna Enebacken, Humlegården, Lekhagen, Äppelgården och Trollebo. En annan taxa som var 50 öre lägre per barnomsorgstimme gällde för barnstugan Båten och för barnstugan Lägerhöjden gällde ytterligare en tredje taxa som var 50 öre högre än den först nämnda taxan. För skolbarn gällde en taxa för fritidshemsplats vid Trollebo och Båten medan en annan taxa gällde för övriga kommunala fritidshem.
Kommunen hade inte i underlaget för beslutet angivit någon grund för att samma kommunala tjänst skulle kosta invånarna olika mycket beroende på vilken kommunal barnstuga man anlitar. Kommunfullmäktiges beslut stred mot 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900), KL.
Kommunen bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Beslutet stred inte mot likställighetsprincipen. Den överklagade taxan för dag- och fritidshem hade fastställts enligt principer i ”Detaljsystem för barn- och ungdomsverksamhet”, som antagits av fullmäktige den 22 februari 1993. Principerna innebar att fullmäktige fastställde en barnomsorgspeng f.n. 29 kr per timme för interna utförare. Varje daghem och fritidshem erhöll 29 kr för varje av föräldrarna kontrakterad vårdtimme och ersättningen var lika för alla enheter.
Föräldraavgiften bestämdes individuellt av varje daghem respektive fritidshem. Samtliga daghem var egna resultatenheter, dvs. organisatoriska enheter med en chef som ansvarade för verksamhetens intäkter och kostnader. Varje daghem och fritidshem räknade ut kostnaderna för verksamheten enligt en likartad kalkylmodell. En sammanfattning av kostnaderna gjordes på en budgetblankett som var lika för alla enheterna. Intäkterna beräknades till antal kontrakterade timmar multiplicerat med kommunbidraget och skillnaden mellan kostnaderna och kommunbidraget utgjorde den föräldraavgift som resultatenheten måste ta ut, eftersom enheterna inte tilläts gå med förlust.
Kammarrätten hade i en dom den 2 juli 1993 funnit att ovan nämnda detaljsystem inte stred mot likställighetsprincipen. Att olika enheter hade olika kostnader berodde bl.a. på skillnader i hyreskostnader och antalet kontrakterade vårdtimmar samt stordriftsfördelar för större daghem.
Sammanfattningsvis ansåg kommunen att skillnader i faktiska kostnader för att driva olika enheter borde utgöra ett sakligt och objektivt skäl för att ha olika taxor. Kommunen hänvisade även till praxis avseende differentiering av barnomsorgstaxor. Vidare ansåg kommunen att alla behandlades lika genom att barnomsorgspengen utgick med samma belopp per timme för alla barn.
Kommunens organisatoriska förutsättningar måste tillåtas slå igenom i taxan när det rörde sig om så marginella skillnader som i detta fall.
Länsrätten i Stockholms län [namn utelämnade] yttrade
Enligt 10 kap. 8 § KL skall ett överklagat beslut upphävas om det inte tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, det organ som fattat beslutet överskridit sina befogenheter, eller beslutet strider mot lag eller annan författning. – Enligt 2 kap. 2 § KL skall kommuner och landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.
Stadgandet i 2 kap. 2 § KL ger uttryck för den s.k. likställighetsprincipen, som innebär att en kommunmedlem inte får gynnas eller missgynnas i förhållande till en annan. Kommunmedlemmar i samma situation skall behandlas på lika sätt, exempelvis beträffande uttag av kommunala avgifter gäller att lika förutsättningar skall ge lika avgifter (se Bohlin, Kommunala avgifters. 338 – 350). Ett uttag av olika avgifter från olika kommunmedlemmar strider dock inte mot likställighetsprincipen om det föreligger sakliga grunder för det. Vad som skall anses utgöra saklig grund för differentiering av barnomsorgsavgifter framgår av praxis (se RÅ 1979 Ab 237, RÅ 1979 Ab 260, RÅ 1981 2:55, RÅ 1995 ref. 24). Härav följer att om kommunal barnomsorg drivs i olika former, exempelvis som daghem respektive familjedaghem, och kostnaderna för en plats är olika, då föreligger objektiva skäl för uttag av olika avgifter. Däremot är en differentiering av avgifter på grund av olika kommunmedlemmars subjektiva förhållanden, såsom inkomstförhållanden och betalningsförmåga, inte förenlig med likställighetsprincipen. – Länsrätten gör följande bedömning. – Vaxholms kommun har organiserat sin barnomsorg så att varje kommunal barnstuga utgör en egen resultatenhet. Systemet har av Kammarrätten i Stockholm (dom den 2 juli 1993, mål nr 2737-1993) ansetts inte strida mot likställighetsprincipen. Kommunen har utförligt redovisat hur den avgift som föräldrarna skall erlägga per barnomsorgstimme räknas fram för respektive daghem och fritidshem. Av kommunens uppgifter, som länsrätten inte finner skäl att ifrågasätta, framgår att föräldraavgiften kan variera beroende på att olika resultatenheter har olika stora kostnader för verksamheten. Det förhållandet att barnomsorgstaxorna i Vaxholms kommun varierar mellan olika kommunala barnstugor beror således på att kommunens kostnad för en barnomsorgsplats varierar mellan olika resultatenheter. Det finns emellertid inte någon uppgift i utredningen som visar att de kommunala barnstugorna i Vaxholms kommun erbjuder olika former av eller olika kvalitet på barnomsorg. De skäl som Vaxholms kommun anfört som grund för uttag av differentierade barnomsorgsavgifter skiljer sig således från vad som godtagits såsom sakliga skäl i praxis. Med hänsyn till vad som ovan nämnts finner länsrätten att det överklagade beslutet strider mot likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § KL. Överklagandet skall således bifallas och i enlighet med 10 kap. 8 § punkten 4 skall det överklagade beslutet upphävas.
Länsrätten upphäver det överklagade beslutet.
Vaxholms kommun överklagade och yrkade att länsrättens dom skulle upphävas. Till stöd för sin talan hänvisade kommunen till vad som anförts i länsrätten samt anförde härutöver bl.a. följande. Rättspraxis inom den kommunala barnormsorgen hade tillåtit betydande differentieringar av kommunernas avgiftssättning. Så hade t.ex. Regeringsrätten godtagit avgiftsdifferentiering efter föräldrarnas inkomstförhållanden (RÅ 1970 ref. 11, 1975 Ab 81 och 1979 Ab 237). En sådan differentiering kunde innebära mycket stora avgiftsskillnader mellan lika barnomsorgstjänster, dvs. olika avgifter för samma nyttjandegrad av barnomsorg utan att kostnadsskillnader förelåg hos kommunen. Regeringsrätten hade också ansett enhetstaxa för helt olika nyttjandegrad av kommunal barnomsorg vara laglig om kommunen tydligt kunnat visa att kostnaderna för produktion av deltidsbarnomsorg varit nästan lika stora som för heltidsbarnomsorg (RÅ 1995 ref. 24 II). – Den i målet aktuella differentieringen var kostnadsrelaterad utifrån en kommunal organisation med daghem och fritidshem som resultatenheter. Kammarrätten i Stockholm hade genom dom den 2 juli 1993 (mål nr 2737-1993) funnit formen laglig från likställighetssynpunkt. Kommunen hade utförligt redovisat hur avgiftsberäkningarna gjorts. De avgiftsdifferenser som förekom var måttliga och dessutom möjliga att nedbringa genom föräldrarnas eget val av barnstuga.
Både inkomstdifferentierade taxor och enhetstaxor ledde ofta till en avsevärd negativ särbehandling av vissa föräldrar. Varför sådana för enskilda föräldrar ekonomiskt ingripande taxekonstruktioner skulle uppbäras av en saklig grund men inte den nu aktuella tedde sig närmast stötande från rättvisesynpunkt.
Mot bakgrund av den i praxis godtagna avgiftssättningen utifrån kostnadsrelaterade enhetstaxor för helt olika konsumtion av barnomsorg tedde det sig inkonsekvent och obefogat i sak, om inte omständigheterna i detta fall skulle kunna konstituera en objektivt godtagbar grund för avgiftsdifferentiering.
J-0.S. bestred bifall till överklagandet. Han hänvisade till vad han framfört i länsrätten och anförde härutöver bl.a. följande. Beträffande barnomsorgstaxor hade praxis hittills varit att acceptera föräldrars inkomstförhållanden som skälig grund för differentiering av avgifterna. Vaxholms kommun hade nu velat föra in en helt ny parameter som grund för avgiftsdifferentiering inom barnomsorgen, nämligen den enskilda barnstugans kostnadsläge i förhållande till andra barnstugor. Detta var inte rimligt av två skäl. Att ta nära 4 000 kr per år mer av en låginkomsttagare för att denne nyttjade en kommunal barnstuga i stället för en annan för att få samma tjänst motverkade uppenbart syftet med barnomsorgen förutom att det av kommuninnevånarna upplevdes som uppenbart orätt vist . Vidare vilade ansvaret för enskilda barnstugors kostnadsläge helt på kommunen som hade alla möjligheter att besluta om hur barnomsorgen organiserades och därmed vilka kostnader som uppstod på respektive barnstuga. Om kostnaderna skiljde sig markant hade kommunen uppenbarligen beslutat sig för att det av andra skäl än kostnadsskäl var viktigt att bedriva verksamheten på detta sätt på respektive barnstuga .
Kammarrätten i Stockholm [namn utelämnade] yttrade i förevarande fråga
Huvudfrågan är om kommunfullmäktiges beslut strider mot likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § KL. Enligt lagrummet skall kommunerna behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för annat. Vid uttagande av avgifter av ifrågavarande slag gäller i enlighet härmed som huvudprincip att kommunmedlemmar skall betala samma avgift för en och samma prestation. De prestationer som i förevarande fall tillhandahålls mot avgift är den omsorg som kommunen tillhandahåller dels i form av daghemsplats, dels i form av fritidshemsplats. Inom vardera omsorgsformen tas olika avgifter ut beroende på att kommunens kostnad för en barnomsorgsplats varierar mellan de olika barnstugorna som också utgör egna resultatenheter. Kommunen har inte gjort gällande att prestationerna inom respektive omsorgsform skiljer sig åt mellan de olika resultatenheterna utan har tvärtom angett att prestationerna i stort är likartade genom att alla barnstugor respektive alla fritidshem erbjuder i stort sett samma service. Att för samma prestation göra skillnad i avgiftsuttaget beroende på om det efter en av kommunen vald redovisningsform föreligger olika kostnader för olika resultatenheter framstår inte som sakligt motiverat . I målet har inte framkommit några omständigheter som ger anledning att ändå anse skillnaderna i avgiftsuttaget godtagbara med hänsyn till likställighetsprincipen. Kammarrätten finner i likhet med länsrätten att taxan i dessa delar står i strid med 2 kap. 2 § KL. överklagandet skall därför avslås . – Kammarrätten avslår överklagandet .
Vaxholms kommun överklagade och yrkade att kammarrättens dom skulle upphävas och kommunfullmäktiges beslut den 27 november 1995 fast ställas.
Prövningstillstånd meddelades
Regeringsrätten inhämtade yttrande från Svenska Kommunförbundet. J-0 .S., som beretts tillfälle att yttra sig, hördes inte av.
Svenska Kommunförbundet anförde bl.a. följande.
Kommunernas interna ekonomiska och organisatoriska förutsättningar styr i dag i mycket högre grad än tidigare de faktiska ramarna kring tjänster som lämnas till kommunmedlemmarna. Kommuner med kommundelsorganisation (bl.a. Stockholm, Göteborg och Malmö) eller resultatenheter utvecklar en ekonomisk styrning av verksamheterna som t.ex. kan ta sig uttryck i vissa ekonomiska eller andra skillnader med avseende på lämnade tjänster inom ett och samma verksamhetsområde. Syftet härmed är att uppnå en så effektiv och ändamålsenlig verksamhet som möjligt inom ramen för de ekonomiska ramar som kommunfullmäktige lagt fast i budgeten. Den fria nämndorganisationen och möjligheten till rambudgetering enligt 3 kap. 12 § KL är rättsliga instrument som i hög grad medverkat till den angivna utvecklingen. – Likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § KL är en huvudprincip som ständigt måste prövas utifrån de föränderliga förutsättningar under vilka kommunerna bedriver sin verksamhet. Att smärre skillnader i fråga om individuella tjänster eller avgifter härför uppkommer inom ramen för en och samma verksamhet måste därvid kunna accepteras som sakligt motiverat under förutsättning att skillnaderna är en följd av kommunens strävan efter en totalt sett ändamålsenlig verksamhet under givna budgetmässiga förutsättningar. Kravet på budgetbalans i 8 kap. 5 § KL är i detta sammanhang ett mycket starkt styrinstrument som staten infört för kommunernas del i syfte att erhålla en god ekonomisk hushållning i verksamheterna.— Den utvidgade lagreglering på barnomsorgsområdet som trädde i kraft den 1 januari 1995 (SFS 1994:11) medförde betydande ansträngningar av de kommunala resurserna genom att en mycket stark skyldighetsreglering infördes för huvudmännens del.
Den kraftiga rikspolitiska ambitionshöjningen tvingade fram olika lösningar och omprioriteringar i kommunerna för att omsorgsbehoven skulle kunna täckas .
Vaxholms kommun skapade bl. a. genom sin organisatoriska uppbyggnad av barnomsorgen förutsättningar för att använda kommunens resurser på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. I denna uppbyggnad ingick barnomsorgspengen och taxan som ekonomiska styrinstrument. Den helt dominerande finansieringskällan är dock kommunalskatten och inte avgifterna. Detta är liktydigt med en mycket hög subventionering av barnomsorgen för nyttjarna genom skattekollektivets försorg. En sådan fördelning av finansieringsbördan bör allmänt sett kunna spela roll för bedömningen av vilket genomslag som likställighetsprincipen skall ha beträffande mindre avgiftsskillnader inom det subventionerade avgiftskollektivet.
Mot bakgrund av de förhållanden som ovan redovisats bör det enligt kommunförbundet vara rättsligt möjligt att godta Vaxholms kommuns särbehandling av vissa kommunmedlemmar utifrån de smärre kostnadsskillnader som förelåg mellan resultatenheterna. Ett annat synsätt skulle leda till att likställighetsprincipen fungerade som en spärr mot nödvändig flexibel och rationell drift av kommunal verksamhet.
Regeringsrätten [namn utelämnade] yttrade
Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt kommunens barnomsorgstaxa tas olika barnomsorgsavgifter ut vid kommunens barnstugor på den grunden att kommunens kostnader varierar mellan de olika barnstugorna. Frågan i målet är om avgiftsdifferentieringen är lagenlig när – som i förevarande fall – prestationerna är likvärdiga, dvs. när barnstugorna erbjuder samma service.
Enligt 2 a kap. 10 § skollagen (1985: 1100) får kommunen för en plats inom barnomsorgen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. Motsvarande bestämmelser fanns tidigare – före den 1 januari 1998 – i 35 § socialtjänstlagen (1980:620).
Vid bedömningen av vilka avgifter för barnomsorg som kan anses skäliga har – i avsaknad av särskilda bestämmelser härom – i praxis tillämpats allmänna kommunrättsliga principer, främst likställighetsprincipen (RÅ 1995 ref. 24).
Likställighetsprincipen innebär att en kommun skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (2 kap. 2 § KL). I fråga om avgifter till kommunal service innebär principen bl.a. att lika prestationer från kommunen normalt skall föranleda lika avgifter från medlemmarna.
När frågan om en kommunal taxa strider mot likställighetsprincipen har prövats i domstol har rättsläget ofta varit det att olika avgifter tagits ut för prestationer som – i motsats till vad som synes gälla i förevarande fall – inte varit likvärdiga. Något hinder mot avgiftsdifferentiering med hänsyn till likställighetsprincipen har då i regel inte ansetts föreligga. Som exempel kan nämnas att olika avgifter för renhållning godtagits i praxis när avgiftsdifferentieringen har grundat sig på fastigheternas belägenhet, dvs. längre transportavstånd har medfört högre kostnader för kommunen och därmed högre avgifter för fastighetsägaren (RÅ 1974 ref. 31 I och RÅ 1981 Ab 114; jfr RÅ 1982 Ab 4). En avgiftsdifferentiering med hänsyn till kommunens kostnader har emellertid godtagits också i vissa fall där de olika prestationer som utförts framstått som i stort sett likvärdiga. Av intresse är bl.a. att man i praxis godtagit en taxa för barntillsyn som bestämts med hänsyn till bl.a. de kostnader för olika daghemstyper (heldagshem respektive halvdagshem) som hängde samman med öppethållandet (RÅ 1979 Ab 260).
I förevarande fall har kommunen uppgett bl.a. följande om grunderna för taxan. Varje daghem och fritidshem erhåller ett belopp för varje av föräldrarna kontrakterad vårdtimme och ersättningen är lika för alla enheter.
Föräldraavgiften bestäms individuellt av varje daghem respektive fritidshem. Samtliga daghem är egna resultatenheter, dvs. organisatoriska enheter med en chef som ansvarar för verksamhetens intäkter och kostnader. Varje daghem och fritidshem räknar ut kostnaderna för verksamheten enligt en likartad kalkylmodell. Att olika enheter har olika kostnader beror bl.a. på skillnader i hyreskostnader och antalet kontrakterade vårdtimmar samt stordriftsfördelar för större daghem.
Regeringsrätten gör följande bedömning
Av kommunens uppgifter framgår att skillnaderna i avgiftsuttag mellan de olika barnstugorna i huvudsak beror på att dessa gjorts till egna resultatenheter och att skillnader i intäkter och kostnader mellan enheterna tillåts slå igenom på avgifterna. Avgifterna och därmed också avgiftsskillnaderna blir härigenom beroende av bl.a. de faktorer som kommunen särskilt angett och därmed också av sådana växlande förhållanden som lokaltillgång, barnunderlag m.m. Det innebär med andra ord att det i dessa avseenden kan bli rena tillfälligheter som leder till skillnader i avgiftsuttaget. Avgifternas storlek blir vidare beroende av hur indelningen i resultatenheter görs och av hur pass effektivt verksamheten vid den enskilda barnstugan bedrivs. Ekonomiskt betingade överväganden rörande organisationen av barnomsorgen och individuella bedömningar rörande driften av den enskilda barnstugan kommer alltså också att kunna medföra avgiftsskillnader. Enligt Regeringsrättens mening kan faktorer av det angivna slaget inte anses utgöra sakliga skäl för att inom kommunen ta ut olika avgifter för likvärdiga prestationer. I likhet med kammarrätten anser Regeringsrätten därför att den i målet aktuella taxan strider mot likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § KL.
Regeringsrättens avgörande
Regeringsrätten fastställer kammarrättens dom. Föredraget 2000-03-22, föredragande [namn utelämnade], målnummer 7680-1997