SOU 2007:72 Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen s. 95 ff.
Särskilt om förslag till undantag på avfallsområdet
Kommunerna har idag ansvar (skyldighet) för omhändertagande av hushållsavfall (med undantag för avfall som omfattas av producentansvar, se 15 kap. 6 § miljöbalken). Kommunens ansvar för annat avfall än hushållsavfall har successivt avvecklats. Den kommunala ensamrätten i fråga om annat ickearligt avfall än hushållsavfall (verksamhetsavfall) upphörde år 2000. Den kommunala möjligheten till ensamrätt för hantering av sådant farligt avfall som inte är hushållsavfall avskaffades fr.o.m. 1 juli 2007.30
Kommunerna väljer att organisera avfallshanteringen på olika sätt, antingen i egen förvaltning, eget bolag eller ett med andra kommuner samägt bolag. Egen förvaltning inkluderar även gemensam nämnd och kommunalförbund. Det är viktigt att skilja mellan infrastrukturen för avfallshantering, t.ex. behandlingsanläggningarna, och transportering av avfall. För transport av avfall anlitas i stor utsträckning privata entreprenörer.
Kommunernas roll i avfallshanteringen – propositionen som drogs tillbaka
Den 16 mars 2006 fattade regeringen beslut om propositionen Kommunernas roll i avfallshanteringen. Propositionen innehöll bl.a. förslag om att tydliggöra att kommuner får transportera och ta hand om sådant avfall som inte är hushållsavfall. För hanteringen föreslogs undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna. Undantaget från lokaliseringsprincipen ansågs påkallat för att tillgänglig kapacitet som huvudsakligen tillhandahålls av kommuner ska kunna utnyttjas, anläggningar ska kunna drivas i den mest lämpliga och effektiva storleken, miljöskäl (utnyttja kommunernas kapacitet samt garantera att driften sker i den mest lämpliga och effektiva storleken) uppnå konkurrensneutralitet.
Genom att verksamheten enligt förslaget skulle ske på affärsmässiga grunder kunde inte självkostnadsprincipen tillämpas, eftersom den kunde leda till underprissättning av de kommunala tjänsterna.
Regeringen återkallade emellertid propositionen p.g.a. att en trolig riksdagsmajoritet vänt sig emot de förslag som innebär att kommunerna får möjlighet att göra undantag från lokaliseringsprincipen. Motståndarna till förslaget menade att återvinningsindustrin skulle få sämre konkurrensmöjligheter. Även miljöeffekter genom att förslaget antogs leda till mer förbränning och mindre återvinning lyftes fram i debatten.
Riksdagen beslutade den 17 juni 2006 att bifalla miljö- och jordbruksutskottets förslag om att regeringen efter översyn av undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna återkommer till riksdagen med förslag för en samlad bedömning av avfallsmarknaden.
Förslaget innebar bifall till en motion från (s), där motionären bl.a. framhöll följande:
Riksdagen bör ta ett samlat grepp över kommunernas och de kommunala bolagens roll på avfallsmarknaden innan en avreglering införs. Under de senaste åren har undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna införts för bl.a. kollektivtrafik, ambulanstransporter och VA-området. Regeringen har aviserat en samlad översyn av undantagen från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna. Denna översyn bör genomföras skyndsamt och utgöra en grund för en genomgripande debatt om kommunerna och de kommunala bolagens roll.
Ståndpunkter i frågan
Förslaget om undantag från principerna hade tidigare remitterats genom promemorian Kommunernas roll i avfallshanteringen. En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte förslaget om undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna. De kommuner som yttrade sig tillstyrkte. Främst näringslivets branschorganisationer och representanter för privata aktörer avstyrkte förslaget. Vissa remissinstanser avstod från att yttra sig i den del av förslagen som rörde principerna. Konkurrensverket, Statskontoret m.fl. ansåg att promemorian inte tog upp de erfarenheter som fanns av kommunala aktörer går in på konkurrensutsatta marknader och vilka följder det får för privata företag. Ragnells AB ansåg att undantag från principerna måste utredas närmare och behandlas i ett större sammanhang, i en allmän översyn av gränserna för den kommunala kompetensen. Återvinningsindustrierna anförde att avsteg från principerna måste baseras på en i grunden förändrad värdering om vad kommunerna ska ägna sig åt.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) lämnade inte något remissyttrande. SKL har däremot tillsammans med Avfall Sverige (dåvarande Svenska Renhållningsverksföreningen) i en skrivelse till regeringen (2006-06-16) föreslagit att regeringen vidtar åtgärder som ger kommuner en tydlig rätt att överlåta hela eller delar av sitt ansvar för hushållsavfall enligt miljöbalken till en annan kommunal huvudman, såsom ett av kommunen helägt bolag eller ett bolag som ägs tillsammans med flera kommuner. Som lämplig lösning på organisationsfrågorna föreslås den modell av överföring av huvudmannaskap för va-tjänster som beslutats genom förslag i prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster. Avfall Sverige och SKL anför vidare att det inte borde vara fråga om ett offentligt kontrakt i EG- rättslig bemärkelse då kommuner väljer att överlåta hela eller delar av avfallshanteringen till eget eller med andra kommuner samägt bolag.
Även Svenskt Näringsliv och Återvinningsindustrierna har tillskrivit regeringen i denna fråga, och lyfter bl.a. fram vikten av att privata företag inte hålls utanför marknaden för behandling av hushållsavfall (2006-12-13). Organisationerna skriver att kommunal samverkan kring avfallshantering bör ske genom kommunalförbund eller i gemensam nämnd vilket möjliggör insyn och möjlighet att pröva verksamheten. De menar att konkurrensen snedvrids när kommuner överlåter sitt ansvar för hushållsavfall till annan kommunal huvudman, som ett hel- eller delägt kommunalt bolag.
Upphandling från samägt kommunalt bolag i Skåne
I Regeringsrätten pågår för närvarande mål som berör det kommu- nala bolaget SYSAV. Bolaget ägs av 14 skånska kommuner och tillhandahåller renhållningstjänster. En av frågorna i målen är om aktuell kommun (Simrishamn kommun respektive Tomelilla kommun) borde ha upphandlat de tjänster (omhändertagande av kommunens avfall) de lämnat i uppdrag till SYSAV att utföra. Länsrätten i Skåne län förordnade att Simrishamn kommun och Tomelilla kommun skulle göra om upphandlingen i enlighet med LOU. Sedan respektive kommun överklagat länsrättens dom avslog Kammarrätten i Göteborg överklagandena.
Regeringsrättens domar kommer att få betydelse för att klargöra de svenska rättsförhållandena vad gäller frågan om kommuners och landstings upphandling från egna bolag. Bl.a. svarar miljöminister Andreas Carlgren på en fråga i riksdagen angående kommuners vägran att upphandla avfallshantering att han avser att avvakta Regeringsrättens avgörande innan han tar ställning till behovet av åtgärder för att säkerställa att LOU följs på avfallsområdet.
Kommunala kompetensutredningens uppdrag och avfallsfrågorna
Utredningens uppdrag omfattar inte en översyn av de lagstadgade undantagen eller lokaliserings- och självkostnadsprinciperna som sådana. Utifrån denna avgränsning bedömer inte utredningen att regeringen givit utredningen i uppdrag att göra en sådan översyn som riksdagen efterfrågade i samband med diskussionen om förslagen i propositionen 2005/06:176 Kommunernas roll i avfallshanteringen. Därtill vill utredningen betona att en översyn av eventuella undantag från principerna på avfallsområdet förutsätter en mer djupgående granskning och analys av ansvarsfördelning och organisation av avfallshanteringen i stort, som förutom konkurrensfrågorna även innefattar bedömningar av miljömässiga konsekvenser av olika alternativ.
Inom utredningens uppdrag ligger samtidigt att se över frågor om kommunal samverkan. Med dagens kommunstruktur med många mindre kommuner är det nödvändigt med samverkan för att t.ex. infrastrukturen i form av anläggningar ska ha lämplig storlek och för att uppnå stordriftsfördelar. Utredningen vill samtidigt understryka att kommunal samverkan inte med nödvändighet innebär att de samverkande kommunerna bedriver verksamheten i egen regi.