Normgivningsbemyndiganden, upplysningsbestämmelser och förvaltningsbeslut
Tydliga och enhetliga formuleringar klargör skillnaden
I avsnitt 1 finns en kortfattad redogörelse för regeringsformens bestämmelser om normgivning.
Det är viktigt att kunna utläsa om en viss bestämmelse är ett normgivningsbemyndigande eller om bestämmelsen endast upp- lyser om att det i anslutning till en lag kan finnas kompletterande bestämmelser i en förordning eller i myndighetsföreskrifter, eller om bestämmelsen ger en befogenhet att fatta förvaltningsbeslut. De uttryckssätt som har använts för detta har dock varierat på ett sätt som inte tillräckligt tydligt gjort åtskillnad mellan de olika kategorierna av bestämmelser. Det har därför ibland varit svårt att veta om en myndighet har fått rätt att meddela föreskrifter eller att fatta förvaltningsbeslut. Det har inte sällan också varit komplicerat att följa en kedja av normgivning på ett visst område. I detta avsnitt ges riktlinjer för en mer tydlig och enhetlig utformning av dessa bestämmelser.
Om man ändrar i en paragraf som innehåller äldre uttryck för bemyndiganden, för upplysningar om normgivning eller för rätten att fatta förvaltningsbeslut, bör uttrycken formuleras om enligt de gällande riktlinjerna (se även avsnitt 5.6).
I linje med de nya riktlinjerna gäller att uttryck som ”regeringen fastställer” och ”regeringen medger” bör undvikas i författningstext eftersom det inte framgår på vilket sätt regeringen får fastställa eller medge något. Detta gäller naturligtvis också om uttrycken läggs sist i meningen, genom exempelvis tillägget ”… som fastställs av regeringen”.
Normgivningsbemyndiganden
Genom ett normgivningsbemyndigande ges ett annat organ rätt att meddela föreskrifter. Regeringsformens reglering ger, med vissa undantag, riksdagen möjlighet att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter. Riksdagen får också tillåta att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndigheter och kommuner att meddela föreskrifter i ämnet.
Utformningen av normgivningsbemyndiganden
Eftersom en delegering av normgivning innebär att det aktuella organet får en rätt att meddela föreskrifter uttrycks ett normgivningsbemyndigande med användning av ordet ”får”, genom skrivningen ”får meddela föreskrifter om …”.
Man använder alltså inte i bemyndiganden uttryck som ”meddelar föreskrifter om” eller ”beslutar föreskrifter om”.
Man bör undvika att i en lag styra till vilken myndighet en vidaredelegering av normgivning får ske genom att ange myndighetsnamnet i lagen. Man bör också undvika att förena ett bemyndigande med villkor, dvs. låta ett annat organ få meddela föreskrifter endast om vissa villkor är uppfyllda.
Ett normgivningsbemyndigande bör vara så precist utformat som möjligt.
Exempel 1 Bemyndiganden i lag
a) Regeringen får meddela föreskrifter om …
Anm. Används om det är regeringen som ska meddela föreskrifterna.
b) Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om …
c) Regeringen eller den kommun som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om …
Anm. Används om regeringen ska kunna vidaredelegera föreskriftsrätten till en myndighet, som i exempel 1 b, eller till en kommun, som i exempel 1 c. Skrivningen hindrar inte att fler än en myndighet eller en kommun bemyndigas att meddela föreskrifter.
Exempel 2 Bemyndiganden i förordning
a) X-myndigheten får meddela ytterligare föreskrifter om …
b) X kommun får meddela föreskrifter om …
Anm. Används när regeringen ger en myndighet eller en kommun ett bemyndigande att meddela föreskrifter. Skrivningen hindrar inte att fler än en myndighet eller en kommun ges föreskriftsrätt. Uttrycket ”ytterligare föreskrifter” används i exempel 2 a för att tydliggöra att det är fråga om föreskrifter som kompletterar förordningens bestämmelser i en viss fråga.
c) X-myndigheten får, efter att ha gett Y-myndigheten tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om …
Anm. Används när en myndighet ska ge en annan myndighet tillfälle att yttra sig innan den meddelar föreskrifter. Uttrycket ”samråd” är oklart och bör undvikas helt i dessa sammanhang.
d) X-myndigheten får meddela föreskrifter om verkställigheten av lagen (0000:00)…
e) X-myndigheten får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.
f) X-myndigheten får meddela närmare föreskrifter om …
Anm. Används när en myndighet ska få meddela verkställighetsföreskrifter till en lag, som i exempel 2 d, eller en förordning, som i exempel 2 e och 2 f. Eftersom regeringsformen talar om föreskrifter om verkställighet av lag bör man använda uttrycket ”verkställigheten av” och inte ”tillämpningen av”. Uttrycket ”närmare föreskrifter” tar sikte på just verkställighetsföreskrifter och kan därmed också användas i lag. Det är dock inte möjligt att ge ett bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter (normgivningsbemyndigande) i lag eftersom regeringens rätt att meddela verkställighetsföreskrifter följer direkt av regeringsformen.
Upplysning om lagstödet för en förordning
När en helt ny förordning tas fram (en grundförfattning) bör det övervägas om förordningen bör innehålla en upplysning om vilket bemyndigande eller annat lagstöd som har utnyttjats för bestämmelserna i förordningen. En sådan upplysning tydliggör kopplingen mellan olika författningar. Konstitutionsutskottet har understrukit värdet av att det framgår av en förordning vilket eller vilka bemyndiganden som utnyttjats (bet. 2012/13:KU10 s. 78). En upplysning om lagstödet för förordningen tas in i någon av de första paragraferna och kan utformas enligt något av exemplen nedan.
Exempel 3
a) Denna förordning är meddelad med stöd av 6 kap. 4 § lagen (0000:000) om …
Anm. Förordningen är meddelad med stöd av ett normgivnings- bemyndigande i en viss lag.
b) Denna förordning är meddelad med stöd av 6 kap. 4 § lagen (0000:000) om … i fråga om 10, 12–15 och 17 §§ samt med stöd av 6 kap. 6 § samma lag i fråga om övriga bestämmelser.
Anm. Förordningen är meddelad med stöd av fler än ett normgivningsbemyndigande i en viss lag.
c) Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.
Anm. Förordningen är meddelad med stöd av regeringens egen kompetens enligt regeringsformen, dvs. restkompetensen eller rätten att meddela verkställighetsföreskrifter.
d) Denna förordning är meddelad med stöd av
15 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 6 och 7 §§,
15 kap. 7 § miljöbalken i fråga om 7–9 §§,
8 kap. 11 § regeringsformen i fråga om 10 §,
8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
Anm. Förordningen är meddelad med stöd av både specifika normgivningsbemyndiganden i en viss lag och regeringens egen kompetens enligt regeringsformen, dvs. restkompetensen, rätten att meddela verkställighetsföreskrifter och möjligheten att enligt 8 kap. 11 § regeringsformen delegera föreskriftsrätt till en myndighet.
Hänvisningar till föreskrifter som har meddelats ”med stöd av lagen”
I författningar hänvisas det ibland till föreskrifter som har meddelats ”med stöd av” eller ”i anslutning till” en viss lag. Skrivningarna förekommer i bestämmelser om t.ex. straff eller tillsyn.
Uttrycket ”med stöd av lagen” används dels i fråga om föreskrifter som har meddelats av regeringen med direkt stöd av ett bemyndigande i lagen, dels i fråga om föreskrifter som har meddelats av en förvaltningsmyndighet eller kommun efter regeringens vidaredelegation, dvs. med indirekt stöd i lagen.
Uttrycket ”i anslutning till lagen” används när hänvisningen avser att träffa såväl föreskrifter som har meddelats med direkt eller indirekt stöd av lagen som föreskrifter som har meddelats med stöd av restkompetensen eller rätten att meddela verkställighetsföreskrifter. Detta uttryck är alltså vidare än uttrycket ”med stöd av lagen”. Uttrycket bör därför inte användas i straffbestämmelser, eftersom det straffbara området då riskerar att bli alltför stort och oprecist.
Upplysningsbestämmelser
Det kan ibland finnas anledning att i en lag upplysa om att regleringen av en viss fråga inte är uttömmande utan förutsätts bli kompletterad med föreskrifter på lägre nivå. En sådan information kan vara särskilt angelägen om en tillämpare får en felaktig uppfattning genom att bara läsa lagbestämmelserna i ämnet och man därigenom riskerar att bestämmelserna tillämpas fel.
Det finns också situationer då en upplysningsbestämmelse är nödvändig i en lag. Så kan vara fallet om riksdagen har ”tagit över” föreskriftsrätten genom att reglera en fråga som tillhör regeringens kompetensområde. Det saknas i en sådan situation möjlighet för riksdagen att lämna ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter som t.ex. avviker från lagregleringen. Om avsikten är att regeringen ska kunna meddela sådana föreskrifter, måste det i lagen i stället tas in en upplysningsbestämmelse som anger vilken kompetens som har lämnats kvar hos regeringen. En sådan bestämmelse utformas på samma sätt som andra upplysningsbestämmelser om normgivning. Det är dock i dessa fall särskilt viktigt att bestämmelsen är så precis som möjligt.
Observera att man i en lag inte bör ange vilken förordning det handlar om (se avsnitt 5.3.2).
Exempel 4
a) Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om …
Anm. Används om kompletterande bestämmelser kommer att finnas i förordning eller i myndighetsföreskrifter.
b) Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om …
Anm. Används om de kompletterande bestämmelserna kommer att finnas enbart i förordning.
c) Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om …
Anm. Uttrycket ”närmare föreskrifter” används när det är verkställighetsföreskrifter som avses.
Förvaltningsbeslut
Det är viktigt att skilja på å ena sidan beslut om föreskrifter och å andra sidan förvaltningsbeslut (beslut i enskilda fall). Huvudregeln är att föreskrifter används när regeringens beslut riktas till en obestämd krets, medan förvaltningsbeslut används när beslutet riktas till en eller ett fåtal namngivna personer eller myndigheter. För befogenheten att fatta förvaltningsbeslut i olika avseenden används uttrycken ”i enskilda fall besluta” eller ”i det enskilda fallet besluta”.
Exempel 5 Befogenheter som ges i lag
a) Den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall besluta om …
b) Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, X- myndigheten får i det enskilda fallet besluta om undantag från …
c) X-myndigheten får i enskilda fall besluta om …
Anm. Till skillnad från vad som gäller i fråga om norm- givningsbemyndiganden har riksdagen möjlighet att direkt i lag peka ut den förvaltningsmyndighet eller kommun som ges rätt att fatta förvaltningsbeslut.
Exempel 6 Befogenheter som ges i förordning
X-myndigheten får i enskilda fall besluta om undantag från …
Anm. Används när det är en förvaltningsmyndighet som ska fatta besluten.