Lagrådet
Lagrådet och dess verksamhet regleras i 8 kap. 20-22 §§ regeringsformen och lagen (2003:333) om Lagrådet. Enligt paragraferna i regeringsformen inhämtas ett yttrande från lagrådet av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott. Lagrådets granskning ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts, och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.
Lagrådet om införandet av socialförsäkringsbalken (2010:100)
Balkförslaget är komplext
Lagrådet anser att många av ersättningssystemen som behandlas är komplexa och utan att göra ändringar i sak kommer lagförslaget inte leda till förbättringar. Syftet med lagförslaget är att samordna bestämmelserna i en balk blir svårt då författningsmaterialet är komplext och oftast med hänvisningar till andra lagrum som finns i andra kapitel i i balken.
Det resulterar i att det är nödvändigt att söka på ett flertal ställen i balken för att få grepp om innebörden. Lagrådet menar att det kan uppfattas som besvärande särskilt för andra än juridiskt skolade läsare. Tanken om att balken ska bli lättförståelig kommer slåedes inte förverkligas
Ett av de mest omfattande lagförslagen
Förslaget sägs i remissen innehålla drygt 1 850 paragrafer. Redan omfånget ger en antydan om att det kan vara svårt att få en klar översikt över och ett fast grepp om balkens innehåll. Föredragningarna och de diskussioner som därvid har förekommit har styrkt sådana farhågor. Det är också tydligt att förslagets omfång och dess inbyggda komplexitet har gjort att nära nog alla remissinstanser som yttrat sig över det till grund för lagrådsremissen liggande utredningsförslaget synes ha avstått från att genomföra någon närmare granskning av hur förslaget korresponderar med gällande rätt eller har begränsat sin granskning till enstaka delar av förslaget som bedömts vara av särskilt intresse för vederbörande instans.
Rättssystematiska hänsyn har kommit i skymundan
Ambitionen är i stället främst att i balken ta med sådana ersättningsformer som administreras av Försäkringskassan; balkens innehåll motsvarar därför i stort sett innehållet i den regelbok som Försäkringskassan ger ut årligen. Härigenom har inte materiella utan formella hänsyn kommit att bestämma balkens innehåll. Rättssystematiska hänsyn har kommit i skymundan, om de över huvud har beaktats. Någon närmare rättslig analys av de komponenter som avses ingå i balken har inte redovisats i lagstiftningsärendet.
Sedan år 2005 kan ett nytt läge i fråga om behovet av reglering i lagform antas ha uppkommit genom att den statliga myndigheten Försäkringskassan har ersatt bl. a. de tidigare allmänna försäkringskassorna, som hade en alldeles speciell rättslig ställning.
Försäkringskassans kompetens har i stället fått styra balkens innehåll med den följden att förmånerna sinsemellan kan vara ganska disparata. Allvarligt är att förslaget i det skick som det överlämnats till Lagrådet uppvisar brister som antagligen hänger samman med att balkens många paragrafer och regleringar av olikartade förmåner gör det omöjligt att skapa en naturlig enhet. Problemet borde ha lösts genom en naturlig uppdelning av materialet.
Balkförslaget har överlämnats i ett skick som knappast kan accepteras. Den granskning som Lagrådet fått underkasta förslaget har inte varit av normalt slag utan närmast haft karaktären av fortsatt beredning av mera grundläggande slag, en uppgift som i allmänhet utförs på departementsnivå. I förslaget finns exempelvis en mängd felaktiga hänvisningar till paragrafer i balken. En kontroll av hänvisningarna är enkel att genomföra och borde naturligtvis ha utförts innan förslaget presenterades för Lagrådet.
En annan sak som tyder på att förslaget är dåligt genomarbetat i regeringskansliet är att under granskningens gång i inte så få fall har lämnats in förslag till nya lydelser av paragrafer sedan man har upptäckt att bestämmelser måste omarbetas på grund av felaktigt materiellt innehåll eller oklar innebörd. I en del fall har detta till och med skett innan paragrafen i fråga har föredragits. I andra fall har förslag till ny lydelse lagts fram sedan en paragraf har granskats av Lagrådet. Sådant förbättringsarbete har således pågått parallellt med föredragningarna. Lagrådet kan inte utesluta att detta ovanliga arbetssätt i samband med en lagrådsgranskning har sin orsak i att författningsmaterian är så omfattande att det ställer sig svårt för vem som helst att behärska materian.
Författningskommentaren är mycket knapphändig
Författningskommentaren är mycket knapphändig och omfattar endast vissa utvalda paragrafer. I remissen uttalas att endast ”nya” bestämmelser, dvs. sådana som inte förts över från en gällande författning, har kommenterats. Det är emellertid inte alla nytillkomna bestämmelser som har försetts med kommentarer. Omredigeringar av gällande bestämmelser har ibland, avsiktligt eller oavsiktligt, gett upphov till nytt sakligt innehåll. Skälen till att ett ord eller ett uttryck har bytts ut redovisas dock i många fall inte. I en nyckel, som har fogats till remissen, anges nuvarande motsvarigheter till föreslagna paragrafer. Det har visat sig att även nyckeln innehåller vissa brister och felaktigheter. I sammanhanget kan förtjäna att nämnas att en författningskommentar av lagrådsremissens modell är till föga hjälp när tolkningsfrågor uppkommer i rättstillämpningen. För att finna vägledning i tolkningsfrågor blir man således också framöver i de flesta fall hänvisad till förarbeten till den lagstiftning som ersätts av balken eller till förarbeten till ännu äldre regler.
Enligt Lagrådets mening bör därför under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet författningskommentaren kompletteras i syfte att öka tillgängligheten och underlätta tillämpningen av den nya balken. Vid genomgången inför Lagrådet visade det sig att den nämnda nyckeln var ett alltför klent och svårhanterligt instrument med hänsyn till de många och ofta förhållandevis komplicerade paragraferna i balkförslaget.