Nuvarande ordning
Inledning
Vid en muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol ska protokoll föras. Protokollet ska innehålla en redogörelse för förhandlingens gång och för den utredning som läggs fram vid denna. I protokollet ska antecknas vad som förekommer vid förhandlingen i fråga om yrkanden, medgivanden, bestridanden, invändningar och vitsordanden (17 § FPL). Bestämmelserna om protokollföring vid muntlig förhandling är tillämpliga även när rätten håller syn (23 § andra stycket FPL). Ytterligare bestämmelser om protokollföring finns i förordningen (1979:575) om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Allmän domstol
Motsvarande regler om skyldighet att föra protokoll i allmän domstol fanns tidigare i 6 kap. RB. Sedan år 2000 är det dock inte obligatoriskt att föra protokoll vid sammanträde. I stället gäller att sådana uppgifter som tidigare skulle tas in i protokoll ska antecknas och att anteckningarna ska göras i anslutning till sammanträdet (6 kap. 3 och 4 §§ RB). Det lämnas alltså i balken öppet i vilken form anteckningarna ska göras. Endast i ett fall är protokollföring enligt balken fortfarande obligatorisk, nämligen när ett bevis tas upp av en domstol som inte har att fatta något slutligt avgörande i målet eller ärendet (6 kap. 5 § RB). Förändringarna i balken innebär att det överlåts åt domstolen att själv avgöra var nödvändiga uppgifter bör antecknas (prop. 1999/2000:26 s. 75 f.).
Ärendelagen
Inte heller i ärendelagen uppställs något allmänt krav på protokollföring. I stället finns bestämmelser om vad som ska antecknas under ett sammanträde, bl.a. yrkanden, medgivanden, bestridanden, åberopanden, invändningar och erkännanden samt den utredning som läggs fram vid sammanträdet (21 § andra stycket ÄL).
Utsaga av ett vittne eller sakkunnig
När det gäller bevisupptagning får allmän förvaltningsdomstol förordna att en utsaga av ett vittne eller en sakkunnig ska dokumenteras genom en ljudupptagning. En sådan utsaga behöver då inte antecknas i protokollet (16 § förordningen om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna). I tingsrätt ska en berättelse som lämnas i bevissyfte dokumenteras genom en ljud- och bildupptagning, om det inte finns särskilda skäl mot det. En berättelse som lämnas i högre rätt får dokumenteras på samma sätt (6 kap. 6 § RB). Även det som i allmän domstol iakttas vid en syn får dokumenteras genom en ljud- och bild- upptagning (6 kap. 6 a § RB). Dessa bestämmelser gäller även vid bevisupptagning i domstolsärenden (21 § tredje stycket ÄL).
Förenklade regler om anteckningar
Regeringens förslag: Anteckningar vid en muntlig förhandling ska inte längre behöva föras i protokoll.
Rätten ska anteckna yrkanden, medgivanden, bestridanden, invändningar, vitsordanden, i korthet de omständigheter som parterna åberopar och bemötandena av dessa omständigheter samt den utredning som läggs fram vid förhandlingen.
Skyldigheten att redogöra för förhandlingens gång tas bort.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att det vid en muntlig förhandling ska antecknas yrkanden, medgivanden, bestridanden, åberopanden, invändningar och erkännanden samt den utredning som läggs fram vid förhandlingen (Ds 2010:17 s. 147 f.).
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Jönköping, Förvaltningsrätten i Luleå och Justitiekanslern, tillstyrker promemorians förslag eller framför inte någon invändning mot det. Förvaltningsrätten i Malmö och Förvaltningsrätten i Uppsala ifrågasätter att kravet på att föra anteckningar i protokollsform tas bort. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Sundsvall och Förvaltningsrätten i Falun, tillstyrker att reglerna om protokollföring förenklas men anser att förslagets lagtekniska utformning bör ses över i syfte att anpassa den mer till den i huvudsak skriftliga förvaltningsprocessen. En del remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Sundsvall Förvaltningsrätten i Jönköping och Förvaltningsrätten i Växjö, avstyrker förslaget att även åberopanden ska antecknas medan Förvaltningsrätten i Göteborg och Patentbesvärsrätten anser att begreppet bör preciseras ytterligare. Många remissinstanser, bl.a. JO, Kammarrätten i Stockholm Förvaltningsrättsrätten i Malmö och Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, avstyrker förslaget att byta ut begreppet vitsordanden mot erkännanden. Enligt Förvaltningsrätten i Stockholm bör möjligheterna till ljudupptagning av partsutsagor utökas.
Skälen för regeringens förslag
Skyldigheten att föra anteckningar i protokoll tas bort
Som framgår av avsnitt 10.1 har reglerna om protokollföring i rättegångsbalken reformerats och gjorts mer flexibla. Domstolsverket har i rapporten Erfarenheter av regeländringar beträffande protokollföring & vittnesersättning för allmän domstol (DV-rapport 2002:8) på uppdrag av regeringen följt upp de allmänna domstolarnas erfarenheter av reformen. Vid tidpunkten för uppdragets genomförande bedömdes lagändringen ännu inte ha lett till de effektivitetsvinster som var avsedda. Undersökningen visade dock att majoriteten var nöjda med att det införts nya regler som underlättar protokollföringen vid förhandlingarna i allmän domstol.
Enligt regeringens uppfattning ter det sig mot denna bakgrund naturligt att överväga om inte även reglerna om protokollföring i förvaltningsprocesslagen bör ändras så att handläggningen kan anpassas till vad som behövs i det enskilda fallet. Merparten av remissinstanserna ställer sig bakom eller invänder inte mot promemorians förslag att nödvändiga anteckningar inte behöver föras i protokoll. Förvaltningsrätten i Malmö framhåller dock att rutinerna för protokollföring vid muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol är väl inarbetade och att de inte medför att handläggningen av målen blir ineffektiv eller osmidig. Enligt förvaltningsrätten är det tveksamt om ett borttagande av kravet på att föra anteckningar i protokoll leder till några egentliga vinster.
Regeringen är mån om att omotiverade krav på handläggningen av mål i domstol tas bort. Muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol är endast ett komplement till den skriftliga handläggningen, varför ett strikt krav på att anteckningar ska göras i protokoll inte kan anses ändamålsenligt. Enligt regeringen är det snarare så att en mer flexibel ordning får anses vara särskilt lämplig för den handläggningsordning som gäller i förvaltningsprocessen. En sådan ordning har fördelen att domstolarna inte behöver upprätta en särskild protokollshandling i de fall uppgifterna på ett enklare sätt kan antecknas i t.ex. domstolens mål- och ärenderegister eller på en handling i akten. Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att de allmänna förvaltningsdomstolarna bör ges möjlighet att själva välja den lämpligaste formen för behövliga anteckningar. Förvaltningsprocesslagens krav på protokollföring vid muntlig förhandling bör alltså tas bort.
Förvaltningsrätten i Uppsala ifrågasätter en förändring på den grunden att det är viktigt att det skapas en allmän handling som parter och andra kan ta del av eftersom en muntlig förhandling, eller en synförrättning med eller utan muntlig förhandling, endast är en del av handläggningen, som i övrigt är skriftlig. Detta gäller även om målet går vidare till överrätt. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter framhålla att nödvändiga uppgifter alltjämt måste antecknas. Skillnaden är att domstolen inte längre behöver upprätta ett protokoll när uppgifterna kan antecknas på ett annat, mindre formbundet sätt. Uppgifterna bör dock antecknas på ett sätt som innebär att de är lätta att hitta och att de smidigt kan vidarebefordras till parter och överrätt.
Vad som ska antecknas
När det gäller frågan om vilka uppgifter som ska antecknas görs i promemorian bedömningen att det av förvaltningsprocesslagen bör framgå att i huvudsak alla de uppgifter som för närvarande ska tas in i ett protokoll ska antecknas i anslutning till den muntliga förhandlingen. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Sundsvall och Förvaltningsrätten i Jönköping, efterfrågar en analys av vad den skriftliga processformen innebär för behovet av anteckningar från en muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol. Kammarrätten och Förvaltningsrätten i Falun anser att det kan ifrågasättas om det är motiverat att anteckna annat än nya yrkanden och omständigheter av betydelse samt formalia. Regeringen anser att det vid en muntlig förhandling även i allmän förvaltningsdomstol är en fortsatt lämplig ordning att de grundläggande uppgifterna i målet blir avstämda som ett led i att undanröja oklarheter och göra målet klart för avgörande. Det kan enligt regeringens uppfattning anses varken onödigt eller särskilt betungande för domstolarna att i det sammanhanget också dokumentera vad parterna anför muntligen av betydelse för målets avgörande. Detta kan naturligtvis ske genom hänvisning till tidigare formulerade yrkanden, medgivanden m.m. om någon förändring inte är aktuell. Regeringen instämmer dock i promemorians bedömning att kravet på att nedteckna en redogörelse för förhandlingens gång är onödigt. Det bör därför tas bort på samma sätt som skett för allmän domstol.
I promemorian föreslås att skyldigheten att föra anteckningar även ska omfatta parts ”åberopanden”. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Sundsvall och Förvaltningsrätten i Växjö, invänder mot detta förslag. Kammarrätten påpekar med hänvisning till doktrin och rättsfall angående åberopsplikt att begreppet åberopande i förvaltningsprocessen har en begränsad och omdiskuterad betydelse. Enligt Förvaltningsrätten i Göteborg kan själva ordet åberopanden tolkas som att allt det som parterna berättar och hänvisar till ska antecknas.
Regeringen anser att det kan vara av värde för handläggningen och avgörandet av ett mål i allmän förvaltningsdomstol även vad parterna åberopar antecknas. Begreppet i sig är inte främmande inom förvaltningsprocessen (jfr t.ex. 4 § FPL). Regeringen instämmer emellertid i remissinstansernas uppfattning att begreppet är något otydligt och att det därmed riskerar att uppfattas som att rätten ska behöva anteckna allt som parterna anför. Som bl.a. Patentbesvärsrätten anför finns det därför behov av att i viss utsträckning precisera begreppet och regeringen föreslår att skyldigheten att föra anteckningar i detta avseende omfattar i korthet de omständigheter som parterna åberopar och bemötandena av dessa omständigheter (jfr 6 kap. 4 § 1 RB).
I promemorian föreslås vidare att uttrycket ”vitsordanden” ersätts av ”erkännanden”. Uttrycket erkännanden anses av ett stort antal remissinstanser, bl.a. JO Kammarrätten i Stockholm och Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, vara främmande inom förvaltningsprocessen och dessutom inte synonymt med vitsordanden. Regeringen instämmer i att uttrycket erkännanden inte är helt ändamålsenligt för förvaltningsprocessen. Uttrycket vitsordanden bör därför behållas.
Enligt regeringen bör de ytterligare uppgifter som kan behöva antecknas, i enlighet med nuvarande ordning, anges i förordning. Exempel på sådana ytterligare uppgifter är tid och plats för sammanträdet, vilka som deltar och skiljaktig mening.
Förvaltningsrätten i Stockholm anser att möjligheterna till ljudupptagning av partsutsagor bör utökas i syfte att förenkla antecknandet. För närvarande pågår en utvärdering av reformen En modernare rättegång (dir. 2011:79). I uppdraget ingår bl.a. att utvärdera användningen av tekniken för ljud- och bildupptagning i de allmänna domstolarna. Regeringen anser därför att det inte finns anledning att nu överväga förändringar i reglerna om ljudupptagning av förhörsutsagor i de allmänna förvaltningsdomstolarna.