7 § Besvärshandling tillställes den domstol som har att pröva besvären. Handlingen skall ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av det beslut som överklagas. Har besvärshandlingen före besvärstidens utgång kommit in till den domstol eller förvaltningsmyndighet som har meddelat beslutet, skall besvären ändå upptagas till prövning.
I paragrafen regleras avvisning av talan som ej anhängiggjorts inom föreskriven tid. Frågan behandlas i 3 § departementspromemorians lagförslag.
Nuvarande ordning. En redogörelse för gällande ordning har lämnats i specialmotiveringen till 12 § förvaltningslagen. Utöver den redogörelsen kan nämnas att regeringsrätten ex officio undersöker om besvärstiden har iakttagits och avvisar, utan att invändning eller påpekande gjorts om försutten tid, besvärstalan i vissa mål, bl. a. valbesvärsmål och taxeringsmål som fullföljts av taxeringsintendent eller kommun.
Departementspromemorian. I 3 § departementspromemorians lagförslag föreslås en regel av innehåll att förvaltningsdomstol utan hinder av att mål inte har anhängiggjorts i rätt tid får pröva saken, om särskilda skäl talar för det och det kan ske utan men för motstående enskilda intressen.
Remissyttrandena. Av de remissinstanser som uttryckligen berör promemorians förslag att förvaltningsdomstol skall få pröva även för sent anhängiggjorda mål är endast ett mindre antal positiva. Bland dessa kan nämnas JK, riksskattenämnden, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Gotlands, Göteborgs och Bohus, Västmanlands och Västernorrlands län samt TCO.
Med utgångspunkt i uppfattningen att kravet på möjlighet att i enskilda fall få till stånd materiell rättvisa inte tillåter en rigorös regel om avvisning ex officio av för sent anförda besvär i skattemål finner riksskattenämnden att den aktuella bestämmelsen innebär en lämplig avvägning mellan de olika intressen vartill hänsyn måste tas. TCO påpekar att tidsfrister närmast bör ses som ordningsföreskrifter.
Flertalet har emellertid en negativ inställning till förslaget. Bland dessa kan nämnas samtliga regeringsråd utom regeringsrådet Klackenberg, Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, kammarrätten, försäkringsdomstolen, CFU, länsstyrelserna i Östergötlands, Blekinge, Värmlands, Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens Ian, Sveriges advokatsamfund samt Svenska kommunförbundet.
Regeringsråden Lorichs, Jarnerup, Holmgren, Hegrelius, Åbjörnsson, Ringdén, Walberg, Körlof, Cars, Wieslander, Paulsson, Simonsson, Lundell, Nordlund och Hamdahl påpekar inledningsvis att det synes behövas en uttrycklig bestämmelse om att frågan om talan har anhängiggjorts i rätt tid hos förvaltningsdomstol skall prövas ex officio. Beträffande den föreslagna dispensmöjligheten framhåller de att den bedömning som förvaltningsdomstol föreslås skola göra uppenbarligen är förenad med avsevärda svårigheter. Förslaget är utformat som ett mellanting mellan ordinära besvär samt de allmänna extraordinära rättsmedlen resning och återställande av försutten tid. Det kommer att finnas ett inte ringa utrymme för subjektiva värderingar, eftersom förutsättningarna endast har kunnat anges helt allmänt. Hittills har det ansetts att det bör ankomma på de högsta instanserna att tillämpa reglerna om allmänna extraordinära rättsmedel. Reglerna om extraordinära besvär i taxeringsförordningen innebär ingen avvikelse från den principen. I taxeringsförordningen rör det sig nämligen om ett extraordinärt rättsmedel av speciellt slag med noggrant angivna kriterier. Skulle förslaget genomföras, kan något större mått av enhetlighet i bedömningen knappast förväntas. Det finns anledning att befara en tämligen skiftande syn på angelägenhetsgraden av att prövning får ske. En part torde ha lättare att godta att hans besvär avvisas som försent inkomna, om denna påföljd drabbar alla lika, än om han kan visa exempel på att i vissa fall skäl, som för honom kanske inte framstår som mer behjärtansvärda än hans egna, har föranlett att för sent anförda besvär har tagits upp till prövning. Från rättssäkerhetssynpunkt skulle således vinsten vara ringa. Regeringsråden finner det f. ö. motsägelsefullt att införa regeln i 3 § samtidigt som man genom den pågående reformen av förvaltningsrättskipningen strävar efter ökad stadga i förfarandet, varvid i mångt och mycket förhållandena vid de allmänna domstolarna har fått bilda mönster. Enligt regeringsrådens mening skulle de i promemorian redovisade skälen i och för sig med samma styrka kunna åberopas till förmån för omprövning av lagakraftvunna domar i brottmål – här finns ju inte något motstående enskilt intresse. En sådan ändring torde emellertid knappast vara tänkbar. Regeringsråden påpekar att förslaget skulle medföra ökad arbetsbörda för myndigheterna men framhåller att detta inte ensamt kan åberopas mot förslaget och att behovet av den föreslagna skälighetsdispensen måste vägas mot andra och väsentligare intressen. Härvidlag stryker regeringsråden under att besvärsfristerna fyller en viktig funktion på rättskipningens område och att det i det stora hela torde vara till fördel för både myndigheter och enskilda att någorlunda strikt hålla på fristerna. Om det i enstaka fall finns tungt vägande skäl som talar för att rättelse skall ske även efter den ordinarie besvärstidens utgång får de hävdvunna extraordinära rättsmedlen gripa in. Regeringsråden framhåller ytterligare att det från systematisk synpunkt är betänkligt att införa en allmän dispensrätt vid sidan om de ordinära och extraordinära rättsmedlen. Resultatet skulle bli ett tämligen konturlöst besvärsförfarande, med därav följande olägenheter för alla parter. Det förefaller enligt regeringsrådens uppfattning knappast möjligt att undanröja de påtalade olägenheterna genom att ange kriterierna för dispensregelns tillämpning tydligare. Svårigheterna att närmare avgränsa området för en allmän dispensrätt ligger nämligen i öppen dag. Om ett behov anses föreligga att vidga möjligheterna till omprövning av lagakraftvunna förvaltningsbeslut – ett behov som regeringsråden inte finner dokumenterat hittills – anser de att lösningen bör sökas på en annan väg. De antyder att det kan finnas begränsade ärendegrupper, där besvärstider kan lämnas obeaktade i större eller mindre utsträckning och att det likaså kan tänkas att det på olika områden kan föreligga behov av regler som möjliggör att talan skall kunna få föras annorledes än i ordinär väg. I den mån så skulle befinnas vara fallet, bör dessa problem också lösas genom föreskrifter i resp. författningar.
Hovrätten över Skåne och Blekinge anmärker att någon möjlighet motsvarande den i 3 § föreslagna dispensmöjligheten inte finns vid de allmänna domstolarna (annat än genom extraordinära rättsmedel), inte ens i brottmål där det kunde anses allra mest stötande att den tilltalades för sent gjorda fullföljd inte kan beaktas. Visserligen kan det enligt hovrätten sägas att vid de allmänna domstolarna avgörandets rättskraft har större betydelse och därför betonas starkare i lagstiftningen, medan det på olika förvaltningsområden kan finnas möjlighet att få avgöranden omprövade. Det förhållandet kan dock inte åberopas som ett skäl för en mera generell befogenhet för den högre instansen att pröva för sent anförda besvär. Sakliga skäl kan inte sällan tala för att den lägre instansen i första hand bör bedöma frågan om sådan omprövning. Är detta inte av betydelse för visst slag av ärenden, torde föreskriften om viss besvärstid knappast vara berättigad för detta slags ärenden. Ges förvaltningsdomstolarna möjlighet att pröva t. ex. för sent anförda besvär, kan visserligen varje domstol förväntas utbilda en fast praxis beträffande förutsättningarna för sådan prövning, men med hänsyn till att antalet länsrätter och skatterätter kommer att vara omkring 50 måste det föreligga risk för att en sådan undantagsregel som den föreslagna kan komma att tillämpas olika vid dessa domstolar. Genom att en olikartad praxis uppstår i domstolarna uppkommer en avsevärd olägenhet. Hovrätten betonar också svårigheten att väga mellan den enskildes och domstolens intressen.
Kammarrätten framhåller att, om en uppluckring av besvärstiden sker på det föreslagna sättet, det måste förutses att personer som av ett eller annat skäl har underlåtit att i tid överklaga ett beslut – kanske därför att de först på ett senare stadium har insett eller brytt sig om att ta reda på dess innebörd – framställer yrkanden i förhoppning om att fä dem prövade. Att uppskatta antalet sådana fall är inte möjligt. Vidare måste man räkna med att vetskapen om att besvärstiderna inte längre är absoluta kan medverka till att de inte respekteras i den omfattning som nu sker. Kammarrätten påpekar att för dess del redan den undersökning, som kommer att åvila kammarrätt huruvida besvär är för sent anförda eller ej, kan väntas tynga arbetet i jämförelse med nuläget. En sådan undersökning äger f. n. vanligen inte rum, eftersom den omständigheten att besvär har anförts för sent oftast inte beaktas annat än efter påpekande av motpart eller myndighet.
Regeringsråden Nevrell, Wilkens, Lidbeck och Reuterswärd anser att, även om krav på iakttagande av besvärstid i princip också bör kunna gälla när myndighets beslut överklagas hos förvaltningsdomstol, en uppmjukning av den regeln dock torde böra övervägas inom vissa områden. Det är väl känt att prövningsnämnderna ofta har prövat taxeringsbesvär av den skattskyldige, även om besvären har kommit in något för sent. Det skulle vara beklagligt om prövningsnämndernas omdaning till länsskatterätter skulle få till konsekvens att ett stort antal i sak befogade besvär skulle avvisas på formella grunder. I stor utsträckning gäller det här fall då taxeringsförordningens nuvarande bestämmelser om extraordinär besvärsrätt inte är tillämpliga. Enligt regeringsrådens uppfattning bör dispensmöjlighet införas i taxeringsförordningen i fråga om besvär över taxeringsnämnds beslut.
Departementschefen. I 12 § förvaltningslagen har föreslagits en föreskrift om att besvär, som ej anförts i rätt tid, inte skall tas upp till prövning. Frågan skall beaktas ex officio av myndigheten. De skäl som jag har anfört i specialmotiveringen till nämnda paragraf är i huvudsak tillämpliga även på förfarandet hos förvaltningsdomstolarna. Samma huvudregel om att för sent inkomna besvär inte tas upp till prövning i sak bör därför gälla såväl i förvaltningsdomstol som hos förvaltningsmyndighet. Frågan huruvida avvikande ordning är motiverad i vissa typer av mål, t. ex. taxeringsmålen, får prövas särskilt vid den översyn av olika författningar som framläggandet av förslaget till förvaltningsprocesslag aktualiserar.
I 34 §, som handlar om besvärstid och ingivande av besvär, har som huvudregel föreskrivits att besvär skall tillställas den domstol som har att pröva besvären. Regeln har dock försetts med det undantaget att besvär som i rätt tid har kommit in till den domstol som har fattat det överklagade beslutet också skall prövas. En motsvarande undantagsbestämmelse behövs för de fall då besvär hos förvaltningsdomstol gäller beslut av förvaltningsmyndighet. En sådan föreskrift bör lämpligen ha sin plats i förevarande paragraf.
I enlighet med det anförda har i 7 § tagits in dels en bestämmelse om att mål inte tas upp till prövning, om ansökan, besvär eller annan åtgärd, varigenom mål anhängiggörs, inte har skett inom föreskriven tid, dels en bestämmelse om att, när fråga är om besvär över förvaltningsmyndighets beslut, besvären ändå skall tas upp till prövning, om besvärshandlingen har kommit in till förvaltningsmyndigheten före besvärstidens utgång.