9 §
Förfarandet är skriftligt.
I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen.
I kammarrätt, skatterätt och länsrätt skall muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det.
Paragrafen innehåller regler om när förfarandet i förvaltningsdomstol skall vara muntligt resp. skriftligt. Den motsvarar 6, 17 och 18 §§ departementspromemorians lagförslag.
Nuvarande ordning
Förfarandet i förvaltningsdomstol är i princip skriftligt. I 24 § kammarrättsstadgan föreskrivs att förfarandet i kammarrätten är skriftligt men att kammarrätten får sätta ut ett mål till muntlig handläggning, om det finns anledning till antagande att parts eller annans personliga närvaro i avsevärd mån kan gagna utredningen. Kammarrätten får begränsa handläggningen till den eller de frågor beträffande vilka utredningen anses bristfällig. Har enskild part begärt muntlig handläggning, skall sådan hållas om det med hänsyn till processföremålets värde och övriga förekommande omständigheter anses kunna vara av vikt för parten.
För prövningsnämnd gäller enligt 80 § taxeringsförordningen att muntlig förhandling skall hållas, om part begär det, dock ej om sådan förhandling uppenbarligen skulle vara utan gagn eller eljest framstår som opåkallad. Prövningsnämnden får förordna om muntlig förhandling även utan framställning från part.
Departementspromemorian
I 6 § departementspromemorians lagförslag föreskrivs att mål utreds och handläggs skriftligen, om ej annat framgår av efterföljande bestämmelser i lagen. Paragrafen är ett uttryck för grundsatsen att förfarandet hos förvaltningsdomstol normalt skall försiggå i skriftliga former.
Enligt 17 § departementspromemorians lagförslag får rätten förordna om muntlig förhandling i målet, om det kan antas att parts eller annans personliga närvaro avsevärt skulle gagna utredningen. Förhandlingen kan begränsas till den eller de frågor varom utredningen anses bristfällig. Om enskild part har begärt muntlig förhandling skall sådan hållas, om inte processföremålets värde är ringa, förhandlingen är obehövlig eller eljest särskilda skäl talar däremot.
I promemorian diskuteras om det beträffande enskild parts möjlighet att påkalla muntlig handläggning bör gälla olika regler i regeringsrätten och i de övriga domstolarna. Det framhålls att en prövning av behovet av sådan förhandling under alla förhållanden måste ske och att prövningen får göras med utgångspunkt i utredningsläget. När ett mål når regeringsrätten har det normalt passerat genom två domstolsinstanser. Om saken kräver muntlig handläggning för att bli tillfredsställande utredd, bör denna ha ägt rum redan i underliggande instans. Om en part begär muntlig förhandling hos regeringsrätten, är därför enligt promemorian presumtionen i regel att sådan förhandling inte behövs från utredningssynpunkt. Med hänsyn härtill bör samma regel om förutsättningar för muntlighet utan olägenhet kunna uppställas för regeringsrätten som för kammarrätt, länsrätt och skatterätt. Genom undantaget ”om icke särskilda skäl talar däremot” tillgodoses de speciella synpunkter som kan göra sig gällande beträffande processen i regeringsrätten.
I 18 § departementspromemorians lagförslag har upptagits regler om muntlig förberedelse. I mål, där rätten har förordnat om muntlig förhandling, skall den sålunda vid behov få bestämma att målet skall beredas till sådan förhandling genom muntlig förberedelse inför rättens ordförande. Vid sådan förberedelse utröns vad som är ostridigt och vad som är tvistigt samt vilka omständigheter och bevis som vardera parten vill åberopa till stöd för sin talan vid förhandlingen.
Remissyttrandena
Den avvägning mellan skriftlig och muntlig handläggning, som innefattas i 6 och 17 §§ i departementspromemorians lagförslag, har i allmänhet fått ett gynnsamt mottagande. I flera yttranden betonas värdet av muntlighet i förvaltningsdomstolsprocessen. Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att det för mången enskild part måste vara betydelsefullt att få bli hörd muntligen i stället för att yttra sig skriftligen. Han kan därigenom bättre föra fram sin uppfattning om han saknar vana att uttrycka sig i skrift. På grund av förvaltningsrättskipningsmålens beskaffenhet måste dock det skriftliga förfarandet vara regel. Om enskild part begär att få bli hörd muntligen, skall tungt vägande skäl tala häremot för att hans begäran skall avslås. Hovrätten anser att en lyckad avvägning har gjorts mellan kravet på snabb och enkel handläggning och parts intresse av att få bli hörd inför domstolen. Enligt JK:s mening förefaller de uppställda förutsättningarna för hållande av muntlig förhandling väl avvägda för nuvarande förhållanden. JK framhåller att en muntlig handläggningsform i de flesta fall väl ger bättre möjligheter att belysa tvistefrågor än en skriftlig process. Den muntliga proceduren blir å andra sidan ofta vidlyftigare och den ställer större krav på parterna. Framför allt är den dyrare än skriftlig handläggning. Såvitt JK nu kan bedöma torde därför skriftlig handläggning också i fortsättningen bli den vanligaste vid förvaltningsdomstolarna, även om den muntliga handläggningsformen otvivelaktigt kommer att vinna terräng. Förhållandena kan dock ändras om de förslag som utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden kan komma att lägga fram medför att det blir billigare för enskild part att begära muntlig förhandling. Detta bör enligt JK:s mening beaktas vid bestämmelsens utformning. Länsstyrelsen i Uppsala län anser att länsrätten och länsskatterätten måste tillämpa muntlig förhandling i större utsträckning än överinstanserna.
En del remissinstanser förordar mindre snävt formulerade förutsättningar för att muntlig förhandling skall hållas. Hit hör länsstyrelserna i Blekinge och Västmanlands län samt RLF, Sveriges lantbruksförbund och LO.
Länsstyrelsen i Västmanlands län framhåller att länsstyrelserna i socialvårdsmål brukar anordna förhör, även om man inte på förhand är viss om att förhöret behövs för att ett rikligt avgörande skall komma till stånd. Av rättssäkerhetsskäl anses förhör böra ordnas i så stor utsträckning som möjligt. Och även om förhöret i stort sett inte bringar i dagen något väsentligt nytt material, har ett förhör där den enskilde får prata ut mången gång ett psykologiskt värde såsom en möjlighet att lägga till rätta och förklara och därmed mildra spänningsförhållandet mellan den enskilde och myndigheterna. Enligt länsstyrelsens mening bör därför kravet på att parts eller annans personliga närvaro avsevärt skall gagna utredningen i målet (17 § första punkten departementspromemorians lagförslag) inte tillämpas alltför strikt, i varje fall inte i första domstolsinstans. En liknande uppfattning har länsstyrelsen i Blekinge län och LO, som anser att ordet ”avsevärt” bör utgå ur bestämmelsen.
RLF och Sveriges lantbruksförbund vänder sig mot bestämmelsen att enskild parts begäran om muntlig förhandling inte skall tillmötesgås om, ”särskilda skäl talar däremot”. Undantaget synes huvudsakligen ha tillkommit med tanke på processen i regeringsrätten. Ett sådant undantag är dock överflödigt för regeringsrättens del med hänsyn till domstolens blivande roll som renodlad prejudikatinstans. Undantaget föreslås emellertid gälla generellt i samtliga instanser. Förbunden anser att enskild part i skattemål bör ha en oavvislig rätt till muntlig förhandling, om inte processföremålets värde är ringa eller förhandlingen är obehövlig. Med den utformning ifrågavarande undantag har fått i lagförslaget kan det enligt förbunden inte uteslutas, att en framställning om muntlighet avvisas exempelvis i fall då förhandlingen är behövlig men besvärlig.
En i viss mån restriktivare inställning till muntlig förhandling i förvaltningsdomstol kommer till uttryck i Svea hovrätts yttrande. I och för sig finner hovrätten del lämpligt att muntlig förhandling blir vanligare än nu. Förslaget i departementspromemorian kan dock enligt hovrättens mening leda till att muntlig förhandling på enskild parts begäran hålls i större utsträckning än som är lämpligt och påkallat, särskilt med hänsyn till de ökade kostnader som muntliga förhandlingar för med sig.
Frågan om samma förutsättningar för att anordna muntlig förhandling skall gälla i samtliga instanser behandlas av regeringsrättens ledamöter och hovrätten över Skåne och Blekinge, vilka är kritiska mot att inte särskilda, restriktivare förutsättningar föreslagits beträffande regeringsrätten. Regeringsrättens ledamöter framhåller att förslaget avviker från förvaltningsdomstolskommitténs förslag, vilket går ut på skilda regler om muntlig förhandling i kammarrätterna resp. regeringsrätten. Reglerna ger mindre utrymme för muntlighet i regeringsrätten än i kammarrätt. Ledamöterna anser att åtskilliga invändningar kan resas mot promemorieförslaget. Visserligen gör lagtextens formulering det i och för sig möjligt för regeringsrätten att i det stora flertalet fall avslå parts begäran om muntlig förhandling, men genom att beträffande möjligheten att få till stånd muntlig förhandling i regeringsrätten resp. i andra instanser en klar åtskillnad inte har gjorts i lagtexten, måste det för part framstå som möjligt att inom en förhållandevis vid ram kunna påräkna muntlighet även i regeringsrätten. Regeringsrättens avslagsbeslut skulle kunna komma att uppfattas som om parten vägrades en rätt. Ledamöterna framhåller vidare att regeringsrätten intar en särställning gentemot de andra förvaltningsdomstolarna. Dess prejudikatbildande uppgifter betonas också starkt i det till lagrådet remitterade förslaget till lag om allmänna förvaltningsdomstolar. Kammarrättsorganisationens uppgift blir däremot att bära huvudansvaret för att materiell rättvisa skipas i de enskilda fallen, medan regeringsrätten svarar för vägledande avgöranden i oklara eller tveksamma rättsfrågor. Att vid angivna förhållanden ställa upp samma regel för muntlighet över hela linjen ter sig för ledamöterna motsägelsefullt, eftersom muntligheten för regeringsrätten, med hänsyn bl. a. till att bevisfrågor i princip inte skall prövas där, inte kan väntas få samma betydelse som i de lägre instanserna. Av de anförda skälen bör enligt ledamöternas mening en särskild regel ges för regeringsrättens del och då närmast av den innebörden att muntlig förhandling skall komma till stånd endast om regeringsrätten finner sådan erforderlig. Givetvis skall vid bedömningen härav beaktas om part har begärt muntlig förhandling.
Den föreslagna bestämmelsen om muntlig förberedelse (18 § i departementspromemorians lagförslag) berörs bara i ett par yttranden. Hovrätten över Skåne och Blekinge är positiv till bestämmelsen. Enligt hovrätten är det av vikt att ett förberedelseinstitut skapas för att mål skall kunna avgöras efter en enda muntlig förhandling. En förberedelse kan utgöra ett viktigt komplement till det ordinära kommunikationsförfarandet. Det kan också vara möjligt att genom en förberedelse vinna klarhet om samstämmighet föreligger mellan parterna så att ordföranden ensam i skatterätt eller länsrätt kan avgöra målet.
Länsstyrelsen i Kopparbergs län hävdar beträffande socialmål att en muntlig förberedelse endast skulle innebära en ökad arbetsbelastning och dessutom en extra onödig press på de oftast mycket olyckliga människor som saken rör. I fråga om såväl taxeringsprocessen som övriga mål bör enligt länsstyrelsens mening erforderlig förberedelse utan svårighet kunna ske skriftligen.
Länsstyrelsen i Gotlands län vill inte förneka att muntlig förberedelse inför rättens ordförande ibland kan vara lämplig för länsskatterättens del även om systemet skulle vålla också denna rätt visst dubbelarbete. För länsrätterna ter sig förslaget mera diskutabelt. Dessa skall ju inrättas för att möjliggöra medborgerlig insyn och medbestämmanderätt för landstingsvalda nämndemän med individuell rösträtt.
Den lagtekniska utformningen i övrigt berörs i två yttranden. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län påpekar att 6 § har karaktär av en huvudregel men anser att bestämmelsen som sådan är missvisande med hänsyn till att det finns stort utrymme för muntligt förfarande enligt andra bestämmelser i förslaget. Länsstyrelsen i Värmlands län anser att lagens disposition ger intryck av att skriftlig och muntlig handläggning utgör alternativa handläggningsformer som utesluter varandra. Det bör helt ligga i rättens hand att bestämma hur målet skall beredas till slutlig handläggning – antingen skriftligt eller muntligt eller eventuellt på båda sätten.
Departementschefen
Avvägningen mellan skriftligt och muntligt förfarande är en av de centrala frågorna i förvaltningsdomstolsprocessen. Enligt departementspromemorians förslag skall förfarandet i förvaltningsdomstol vara i princip skriftligt men med möjligheter att helt eller delvis ersätta skriftligheten med muntligt förfarande. Liksom remissinstanserna har jag samma principiella uppfattning.
Kraven på att förvaltningsdomstolsprocessen skall vara snabb, billig och förhållandevis enkel för de rättssökande talar för att man i huvudsak använder sig av skriftligt förfarande. Å andra sidan kan muntligheten vara ett värdefullt komplement till det skriftliga förfarandet. Det är framför allt i två hänseenden som muntlig förhandling kan vara till fördel för utredningen i ett mål. Dels kan sådan förhandling behövas för förhör med vittne, sakkunnig eller part eller för de fall då part har svårigheter att utveckla sin talan skriftligen. Dels kan en muntlig förhandling behövas för att reda ut parternas ståndpunkter i målet och eventuellt undanröja onödiga eller betydelselösa tvistefrågor. I det senare fallet är förhandlingen typiskt sett av förberedande natur.
Innan jag går närmare in på utformningen av bestämmelserna om skriftlig och muntlig handläggning, vill jag uppehålla mig något vid frågan om vilken funktion den muntliga förhandlingen allmänt sett bör ha i förvaltningsdomstolsprocessen. I departementspromemorians lagförslag behandlas skriftlig handläggning samt muntlig handläggning och syn i skilda avsnitt. Den muntliga förhandlingen enligt 17 § och den muntliga förberedelsen enligt 18 § lagförslaget företer likheter med huvudförhandlingen (jfr bl. a. 25 § lagförslaget) resp. den muntliga förberedelsen i tvistemålsprocessen enligt RB.
Som en remissinstans har framhållit ger den i departementspromemorian föreslagna lagen intryck av att skriftlig och muntlig handläggning utgör alternativa handläggningsformer som utesluter varandra. Så är emellertid inte fallet och torde ej heller ha varit avsett i promemorian. Den muntliga handläggningsformen i förvaltningsdomstolsprocessen är inte att se som ett alternativ till den skriftliga utan som ett komplement till denna. Den fyller inte heller samma uppgifter som de muntliga handläggningsformerna i RB:s tvistemålsprocess. Där har huvudförhandlingen bl. a. funktionen att utgöra exklusivt underlag för avgörandet i målet. Den muntliga förberedelsen i tvistemålsprocessen tjänar bl. a. syftet att målet därvid skall kunna bli så förberett att allt beslutsunderlag skall kunna läggas fram vid huvudförhandlingen.
Den muntliga förhandlingen i förvaltningsdomstolsprocessen syftar inte till att ensam åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag i målet. Tanken är, som redan har framhållits, i stället att den muntliga förhandlingen skall komplettera den skriftliga handläggningen, så att målet blir utrett på lämpligaste sätt. Det finns därför inte anledning att föreskriva att målet skall behandlas i sin helhet vid muntlig förhandling. Inte heller bör man på förevarande område införa en ordning med muntlig förberedelse som skall tjäna syftet att möjliggöra genomförandet av en regelrätt huvudförhandling i målet.
I enlighet härmed kan det i många fall vara lämpligt att den muntliga förhandlingen begränsas till att gälla bara en eller ett par av de frågor som är uppe i målet. Med detta vill jag inte ha sagt att det inte i vissa mål kan finnas skäl att gå igenom målet i dess helhet vid en muntlig förhandling. Tvärtom kan detta ibland vara det naturliga och riktiga. I förvaltningsdomstolsprocessen är dock, som redan har nämnts, det som har förekommit vid den muntliga förhandlingen inte det enda beslutsunderlaget. Det är sålunda möjligt att lägga material som har kommit fram såväl före som efter en muntlig förhandling till grund för avgörandet.
Jag vill också stryka under att det kan vara en praktisk ordning i föraltningsdomstolsprocessen att hålla muntlig förhandling i syfte att få parternas ståndpunkter bättre preciserade. Men en sådan muntlig förhandling fyller då i första hand syftet att underlätta målets fortsatta handläggning, inte att möjliggöra en ny muntlig förhandling vid vilken allt som skall ligga till grund för det kommande beslutet tas upp.
På grund av vad sålunda har anförts bör bestämmelserna om skriftlig resp. muntlig handläggning utformas så, att det så klart som möjligt framgår dels att den skriftliga handläggningsformen i princip skall användas, dels att muntlig handläggning i första hand är ett komplement till skriftligheten. Som JK har varit inne på i fråga om lagens disposition, bör man då inte behandla reglerna om när skriftlighet resp. muntlighet skall förekomma i skilda avsnitt av lagen. Huvudbestämmelserna härom kan i stället med fördel tas upp i samma paragraf. Vidare behövs det inte någon särskild bestämmelse om muntlig förberedelse. En bestämmelse om muntlig förhandling bör i stället utformas så, att sådan förhandling kan användas för alla de olika syften för vilka muntligheten i förvaltningsdomstolsprocessen behövs.
I enlighet med det sagda bör en bestämmelse i ämnet först och främst slå fast huvudregeln att förfarandet är skriftligt. Första stycket i förevarande paragraf har avfattats i enlighet härmed.
I andra stycket har reglerats när muntlig förhandling skall kunna förekomma. För att markera muntlighetens funktion som ett komplement till den normalt skriftliga handläggningsformen kan bestämmelsen lämpligen utformas så, att muntlig förhandling beträffande viss fråga får ingå i handläggningen.
Som förutsättning för att muntlig förhandling skall få förekomma bör i första hand gälla att förhandlingen kan antas vara till fördel för utredningen i målet. Detta kriterium kan i ett fall innebära att muntlig förhandling anordnas för hållande av parts- eller vittnesförhör i viss fråga och i ett annat fall att sådan förhandling sätts ut huvudsakligen för att klarlägga parternas ståndpunkter i målet. Det är också klart att nämnda kriterium kommer att ha störst betydelse i första instans. Självfallet växlar också behovet av muntlig förhandling i olika typer av mål. I mål om administrativa frihetsberövanden och i vårdnadsmål får det antas bli vanligt att muntlig förhandling hålls i länsrätt. I mål som rör frihetsberövande enligt nykterhetsvårdslagen hålls f. n. muntlig förhandling inför länsstyrelsen i de flesta fall. Det är inte avsikten att den nya lagstiftningen skall leda till någon ändring av denna praxis. Däremot får man räkna med att muntlig förhandling blir relativt sett mindre vanlig i länsskatterätt.
I tredje stycket regleras i vad mån enskild part skall ha något inflytande på frågan huruvida muntlig förhandling skall komma till stånd. I likhet med vad som har föreslagits i promemorian och vad som har kommit till uttryck i remissyttrandena anser jag att man härvid bör ta stor hänsyn till parts önskemål. Han kan emellertid knappast tillåtas att ha ett avgörande inflytande på frågan. En tillfredsställande avvägning av de olika synpunkter som här kan göra sig gällande torde uppnås genom en bestämmelse att muntlig förhandling skall hållas, om enskild part begär det samt förhandlingen ej är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Frågan huruvida en muntlig förhandling är obehövlig eller ej bör i första hand bedömas mot bakgrund av den föreliggande utredningen i målet men även andra faktorer kan böra tillmätas betydelse, t. ex. att målet är mycket viktigt för parten och att han genom förhandlingen kan få en bättre förståelse för innebörden av det blivande avgörandet i målet. Ett särskilt skäl mot att anordna muntlig förhandling kan vara målets bagatellartade karaktär eller att kostnaderna för förhandlingen är stora i förhållande till tvisteföremålets värde.
Den särskilda möjligheten för enskild part att på begäran få muntlig förhandling till stånd bör, som bl. a. regeringsrättens ledamöter har framhållit, inte gälla i den högsta instansen utan begränsas till att avse förfarandet i kammarrätt, skatterätt och länsrätt. Detta bör uttryckligen framgå av lagen.