En effektivare ordning för verkställighet
Prop. 2021/22:206 Snabbare och enklare verställighet av myndighetsbeslut
Förvaltningsmyndigheters och arbetslöshetskassors beslut ska vara exekutionstitlar
Allmänt om verkställighet
I utsökningsbalken regleras det svenska utsökningsförfarandet. Det är uppbyggt så att Kronofogdemyndigheten på uppdrag av en borgenär eller någon annan berättigad tvångsvis verkställer anspråk som fastställts i en dom eller annan exekutionstitel.
Verkställighet sker av såväl privaträttsliga som offentligrättsliga anspråk. Det finns olika former av verkställighet. Verkställighet som avser betalningsskyldighet sker genom utmätning. Utmätning innebär att egendom som tillhör en betalningsskyldig fysisk eller juridisk person tas i anspråk av Kronofogdemyndigheten och i förekommande fall säljs exekutivt. De medel som flyter in från försäljningen används till betalning av sökandens fordran. Utmätning kan ske i såväl lös som fast egendom. En särskild verkställighetsform är utmätning av lön. Verkställighet av andra förpliktelser än sådana som avser betalningsskyldighet sker genom s.k. annan verkställighet, t.ex. avhysning.
Utsökningsmål handläggs hos Kronofogdemyndigheten som allmänna eller enskilda mål. Det som utmärker de allmänna målen är att de avser en fordran av offentligrättslig karaktär som tillkommer staten eller en kommun. Det kan handla om t.ex. skatter, böter eller olika typer av avgifter som felparkeringsavgift, byggsanktionsavgifter eller förseningsavgifter. I de allmänna målen är lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen) tillämplig, och det är Kronofogdemyndigheten som företräder sökanden (1 § indrivningslagen och 2 kap. 30 § utsökningsbalken). Övriga mål kallas enskilda mål och gäller framför allt privaträttsliga fordringar, t.ex. betalningsförpliktelser som grundas på ett avtal. Även en del offentligrättsliga anspråk handläggs dock som enskilda mål. Det gäller t.ex. många återkravsbeslut.
Myndighetsbeslut som exekutionstitel
För att verkställighet ska få ske hos Kronofogdemyndigheten måste det finnas en exekutionstitel. En exekutionstitel innehåller antingen en förpliktelse om betalning eller någon annan typ av förpliktelse (1 kap. 1 § utsökningsbalken). En uppräkning av de olika typerna av exekutionstitlar och vad som krävs för att de ska få verkställas finns i 3 kap. utsökningsbalken. Exempel på exekutionstitlar är domstols domar eller beslut, skiljedomar, Kronofogdemyndighetens utslag och godkända strafförelägganden.
En förvaltningsmyndighets beslut är som utgångspunkt inte en exekutionstitel. För att ett sådant beslut ska utgöra en exekutionstitel krävs att det har meddelats en särskild föreskrift om att beslutet får verkställas (3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken). Det finns många förvaltningsrättsliga beslut som varken kan eller behöver verkställas, eftersom de inte ålägger någon enskild en betalningsskyldighet eller annan verkställbar förpliktelse. Det kan handla om gynnande beslut, t.ex. när myndigheten beslutar att en enskild ska få någon form av ersättning, och avslagsbeslut. I de fall en myndighet beslutar att en enskild ska betala något, t.ex. betala tillbaka en mottagen ekonomisk förmån eller betala en avgift, kan det däremot uppkomma ett behov av att verkställa beslutet, om betalning inte sker på frivillig väg. Det handlar då om myndighetsbeslut där det fastställs betalningsskyldighet till det allmänna.
Det finns numera ett antal särskilda föreskrifter i olika författningar som medför att en myndighets beslut direkt kan ligga till grund för verkställighet enligt utsökningsbalken. När det inte finns en sådan särskild föreskrift om verkställighet är myndighetens beslut inte verkställbart. I dessa fall krävs att fordran fastställs i en dom eller ett utslag innan verkställighet kan ske. Myndigheten måste alltså då väcka talan vid allmän domstol eller ansöka om betalningsföreläggande för att få till stånd en exekutionstitel. Detta gäller även i de fall där myndighetsbeslutet överklagas till förvaltningsdomstol. Enligt vad Högsta domstolen har uttalat i rättsfallet NJA 2013 s. 413 är nämligen inte heller en förvaltningsdomstols avgörande verkställbart när ett myndighetsbeslut som inte är direkt verkställbart har överklagats (jfr Rune Lavin, En verkställighetsfråga i nygammal belysning i FT 2013 s. 259).
Före 2013 års avgörande var rättsläget ett annat. Om den enskilde då överklagade ett myndighetsbeslut och förvaltningsdomstolen lämnade överklagandet utan bifall ansågs domstolens domslut, läst tillsammans med förvaltningsmyndighetens beslut, utgöra en verkställbar exekutionstitel (se t.ex. rättsfallet NJA 1991 s. 363). För det fall den enskilde inte överklagade beslutet saknade myndigheten däremot möjlighet att föra talan vid förvaltningsdomstol för att utverka ett verkställbart avgörande. I ett sådant fall var myndigheten även före 2013 års avgörande tvungen att väcka talan vid allmän domstol eller ansöka om betalningsföreläggande för att få en exekutionstitel.
Det kan i sammanhanget nämnas att det i 35 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om verkställighet av myndigheters beslut. Dessa bestämmelser avser dock inte verkställighet enligt utsökningsbalken utan handlar om när beslutsmyndigheten får vidta åtgärder för att genomföra beslutet. Att det i paragrafen anges att beslutet får verkställas innebär alltså inte att det är fråga om en sådan särskild föreskrift som medför att beslutet får verkställas enligt utsökningsbalken (se prop. 2016/17:180 s. 212 och 327).
Vikten av en effektiv verkställighet av myndighetsbeslut
Målet för verkställighet genom utmätning är att borgenären ska få betalt för sin fordran. Kronofogdemyndigheten driver årligen in drygt 12 miljarder genom utmätning, varav knappt hälften drivs in i allmänna mål. Kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet är alltså mycket viktig och beträffande statens fordringar bidrar verksamheten till att säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn. Genom indrivning av berättigade krav bidrar verksamheten också till att upprätthålla betalningsmoralen och till ett väl fungerande samhälle för enskilda och företag. Det är därför av avgörande vikt att utsökningsförfarandet är effektivt.
Att ett förfarande är effektivt innebär att det är snabbt och verkningsfullt. Snabbhet i verkställighetsprocessens alla faser är av stor betydelse för att betalning ska komma till stånd utan onödigt dröjsmål. Det minskar också riskerna för att en gäldenär ska hinna undandra egendom. Ett verkningsfullt system innebär att varje verkställighet leder till bästa möjliga resultat.
Som anförs ovan kan vissa myndighetsbeslut redan i dag ligga till grund för verkställighet hos Kronofogdemyndigheten. För de beslut där en särskild föreskrift om verkställighet saknas måste den beslutsfattande myndigheten däremot först ansöka om stämning vid allmän domstol eller ansöka om betalningsföreläggande för att få till stånd en exekutionstitel. Denna skillnad i hur olika typer av myndighetsbeslut får verkställas är enligt regeringens mening inte tillfredsställande. Det förhållandet att många myndighetsbeslut inte utgör exekutionstitlar riskerar att försvåra och fördröja myndigheters hantering av återkrav av felaktiga utbetalningar och indrivningen av andra betalningsförpliktelser till det allmänna.
Högsta domstolens avgörande 2013 har påverkat möjligheterna till en effektiv verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut. Det är sedan dess inte längre möjligt för myndigheterna att utverka en exekutionstitel genom överklagandeprocessen i förvaltningsdomstol. Även när den enskilde har valt att överklaga beslutet måste alltså den beslutsfattande myndigheten driva en särskild process vid allmän domstol, eller en summarisk process vid Kronofogdemyndigheten, för att verkställighet ska kunna komma till stånd.
Nuvarande ordning leder till att prövningen av i praktiken samma fråga, den enskildes betalningsskyldighet, kan behöva ske i både allmän förvaltningsdomstol och allmän domstol. Allmän domstol är inte bunden av den prövning som gjorts i förvaltningsprocessen vid sin bedömning av betalningsfrågan (se rättsfallen NJA 1984 s. 648 och NJA 2008 s. 560). En ordning som kräver prövning i två olika domstolsprocesser är något som bör undvikas. En sådan ordning innebär att effektiviteten i förfarandet försämras, bl.a. eftersom det leder till att det tar längre tid innan ett verkställbart avgörande kan komma till stånd. Dessutom innebär en sådan ordning en risk för att det meddelas motstridiga avgöranden, vilket kan påverka förutsebarheten och i förlängningen förtroendet för rättsväsendet negativt. Det kan därutöver uppstå olägenheter och ökade kostnader för såväl parterna som domstolarna.
En förutsättning för ett fungerande välfärdssystem är att utbetalda medel som mottagaren inte har rätt till faktiskt betalas tillbaka till det allmänna. Det ger samhällsekonomiska effekter men en högre grad av regelefterlevnad är också avgörande för att upprätthålla acceptansen för systemet. Ur det perspektivet är det av stor vikt att myndigheters beslut om återkrav av felaktigt utbetald ersättning och annan betalningsskyldighet kan verkställas på ett effektivt sätt.
Att myndigheters beslut om återkrav behöver kunna verkställas på ett snabbare och enklare sätt har framhållits från flera håll under de senaste åren (se t.ex. betänkandet Vissa processuella frågor på socialförsäkrings- Prop. 2021/22:206 12 området, SOU 2018:5). Frågan om effektivare återbetalning av felaktigt utbetalat stöd har uppmärksammats i samband med åtgärder som vidtagits med anledning av spridning av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 och då medfört att vissa myndighetsbeslut gjorts direkt verkställbara, t.ex. beslut om återbetalning av omställningsstöd (26, 28–31 §§ lagen [2020:548] om omställningsstöd). Frågan om att generellt göra myndigheters återkravbeslut direkt verkställbara har också förts fram, bl.a. av riksdagen i ett tillkännagivande till regeringen (bet. 2020/21:CU25, rskr. 2020/21:320), se även Ds 2020:28 s. 55 f.
Det står enligt regeringen klart att den nuvarande ordningen för verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut behöver förbättras. Det är problematiskt att olika regler gäller för olika typer av beslut, att det finns en risk för dubbla processer i förvaltningsdomstol och allmän domstol och att myndigheters möjligheter att kräva in betalning försämras och fördröjs i onödan. Regeringen anser därför att verkställigheten av myndighetsbeslut bör effektiviseras.
Förvaltningsmyndigheters beslut ska utgöra exekutionstitlar utan att det krävs en särskild föreskrift om att beslutet får verkställas
I syfte att effektivisera ordningen för verkställighet av myndighetsbeslut föreslår utredningen att det i utsökningsbalken föreskrivs att en förvaltningsmyndighets beslut utgör en exekutionstitel och att beslutet därmed blir direkt verkställbart, utan att det krävs en särskild föreskrift om det. Myndigheterna skulle då inte först behöva vända sig till allmän domstol eller Kronofogdemyndigheten för att få till stånd en exekutionstitel.
Ett alternativ till utredningens förslag skulle vara att beträffande samtliga eller flertalet typer av myndighetsbeslut, i de olika författningar som besluten stöder sig på, införa en särskild föreskrift om att besluten får verkställas. Fördelen skulle vara att det då kan göras en bedömning i varje enskilt fall av om en viss typ av beslut ska vara direkt verkställbart eller inte. Enligt regeringen är emellertid detta inte praktiskt möjligt att genomföra och inte heller nödvändigt för att få en rättssäker ordning.
Ett annat alternativ, som Landsorganisationen i Sverige förordar, vore att införa en ordning som innebär att en förvaltningsdomstols dom efter överklagande av ett myndighetsbeslut blir en verkställbar exekutionstitel, trots att det överklagade beslutet inte är direkt verkställbart. Det skulle alltså handla om en återgång till rättsläget före 2013. Ett problem med en sådan ordning är att i de fall den enskilde inte överklagar beslutet skulle myndigheten fortfarande behöva föra en särskild talan för att utverka ett verkställbart avgörande. Effektiviteten i verkställighetsförfarandet skulle, enligt regeringens mening, inte bli tillräckligt stor. Som tidigare erfarenheter visar är ordningen också förenad med processuella utmaningar och dessutom problematisk ur ett rättssäkerhetsperspektiv, eftersom den kan leda till att enskilda avhåller sig från att överklaga i syfte att undvika att beslutet blir verkställbart.
Regeringen anser, i likhet med flertalet remissinstanser, att utredningens förslag om att förvaltningsmyndigheters beslut ska utgöra exekutionstitlar utan krav på att det finns en särskild föreskrift medför betydande effektivitetsvinster och att det kan godtas från ett rättssäkerhetsperspektiv (se nedan). Med en sådan ordning kommer det att bli lättare, och gå 13 snabbare, för myndigheter att kräva in betalning från enskilda, och det kan Prop. 2021/22:206 undvikas att samma fråga behöver prövas i två olika domstolsprocesser.
Med utredningens förslag kommer förvaltningsmyndigheters beslut att bli verkställbara utan att ha varit föremål för domstolsprövning, om beslutet inte överklagas. Landsorganisationen i Sverige invänder mot en sådan ordning och hänvisar till att återkrav kan gälla stora belopp, att den enskilde ibland inte inser vilka invändningar mot betalningsskyldighet som kan göras och inte heller förstår konsekvenserna av att inte överklaga beslutet.
Det bör framhållas att förslaget inte innebär en principiellt ny ordning för verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut. Redan i dag får vissa myndighetsbeslut verkställas hos Kronofogdemyndigheten utan krav på föregående domstolsprövning. Bland dessa beslut kan exempelvis nämnas skattebeslut, Centrala studiestödsnämndens beslut om årsbelopp och avgifter enligt studiestödslagen (1999:1395), Bolagsverkets beslut om förseningsavgift enligt årsredovisningslagen (1995:1554), Lantmäteriets beslut om expeditionsavgifter enligt jordabalken och Försäkringskassans beslut enligt socialförsäkringsbalken om betalningsskyldighet för en bidragsskyldig förälder då underhållsstöd lämnats. Det har inte framkommit något annat än att den verkställighet som sker med stöd av dessa myndighetsbeslut fungerar väl. Det kan i detta sammanhang framhållas att det under en lång tid har pågått ett arbete med att stärka förvaltningsmyndigheters kompetens och ställning. Det har från lagstiftarens sida uttalats att om mål och ärenden inte är av sådan karaktär att en domstolsprövning är nödvändig i första instans bör utgångspunkten vara att de ska flyttas från domstol till förvaltningsmyndighet (se t.ex. prop. 2017/18:15 s. 23).
Genom att ge förvaltningsmyndigheter utökade beslutsbefogenheter åläggs myndigheterna att säkerställa att de har den kompetens som krävs för att under rättssäkra former fatta välgrundade beslut av hög kvalitet. Regeringen bedömer att det utifrån denna utgångspunkt får anses finnas förutsättningar för att kunna lägga myndighetsbeslut till grund för verkställighet. Däremot är det, som regeringen återkommer till, en grundläggande del i ett rättssäkert förfarande att den enskilde ska ha möjlighet att överklaga myndighetsbeslutet och på så sätt kunna få till stånd en rättslig prövning av saken. I förvaltningslagen finns regler om att den enskilde ska underrättas om innehållet i beslutet och möjligheten att överklaga när sådan finns (33 §). Det ska också påpekas att förvaltningsmyndigheters beslut om återkrav typiskt sett innefattar en materiell prövning av den enskildes betalningsskyldighet gentemot myndigheten. Detta skiljer sig från t.ex. fordringar fastställda genom utslag i mål om betalningsföreläggande, vilka blir verkställbara utan att ha varit föremål för domstolsprövning. Dessutom kommer, vilket behandlas i avsnitt 4.2, ett myndighetsbeslut i regel inte att få verkställas förrän det har fått laga kraft.
Om förvaltningsmyndigheters beslut blir direkt verkställbara, torde det normalt utgöra hinder mot en talan vid allmän domstol beträffande den betalningsskyldighet som fastställs i myndighetsbeslutet (se rättsfallen NJA 1991 s. 363, NJA 2001 s. 22 och NJA 2016 s. 933). Riktigheten av myndighetens betalningskrav kommer då, för det fall beslutet överklagas, i regel att prövas i förvaltningsdomstol, inte i allmän domstol. Från Prop. 2021/22:206 14 myndigheternas perspektiv bör detta vara förenat med enbart fördelar. Eftersom en förvaltningsmyndighet har möjlighet att i samma utsträckning som domstolar använda de delgivningssätt som regleras i delgivningslagen (1 § delgivningslagen [2010:1932]) har regeringen svårt att se att det, som Försäkringskassan gör gällande, skulle finnas behov av att väcka talan i allmän domstol på grund av svårigheter att delge den som beslutet riktar sig mot.
Det är, som Tjänstemännens centralorganisation anför, naturligtvis viktigt att en förändring inte innebär negativa konsekvenser för den enskilde som beror på skillnader mellan de processrättsliga regelverken vid allmän domstol respektive förvaltningsdomstol. Enligt regeringens uppfattning skulle detta dock inte bli fallet. Processen i förvaltningsdomstol är utformad utifrån att parterna ska kunna agera utan ombud. Till skillnad från vad som är fallet i dispositiva tvistemål i allmän domstol har förvaltningsdomstolen ett mer uttalat utredningsansvar och kan bl.a. själv inhämta bevisning. Den enskilde riskerar i förvaltningsdomstol inte heller att behöva betala motpartens rättegångskostnader och är inte, som i dispositiva tvistemål, begränsad i sin möjlighet att ändra talan eller åberopa ny bevisning i ett senare skede av processen. Det förhållandet att beslutsmyndigheten är den enskildes motpart i förvaltningsprocessen kan i sig bidra till ett fylligare utredningsunderlag (prop. 1995/96:22 s. 78). Regeringens uppfattning är därför att många av de processuella skillnaderna mellan förvaltningsprocessen och processen i ett dispositivt mål vid allmän domstol snarare är till fördel för enskilda än tvärtom (se även Rune Lavin, Överklagbarheten i blickpunkten i FT 2017 s. 501).
Enligt regeringens samlade bedömning leder utredningens förslag om att myndighetsbeslut ska vara direkt verkställbara till ett mer effektivt verkställighetsförfarande, samtidigt som enskildas rättigheter tillgodoses och rättssäkerheten även i övrigt kan upprätthållas. Regeringen föreslår därför att det införs en ordning som innebär att myndighetsbeslut ska utgöra exekutionstitlar, utan att det krävs en särskild föreskrift om att beslutet får verkställas enligt utsökningsbalken.
Att en myndighets beslut kan verkställas är i sig inte något nytt. Förslaget innebär inte någon förändring av regleringen eller hanteringen i övrigt. Det finns därmed inte behov av att, som Kronofogdemyndigheten efterfrågar, förtydliga vad som ska gälla i frågor om verkställighet utomlands, ränteberäkning eller preskription. Beträffande det sistnämnda kan det noteras att för fordringar som drivs in enligt indrivningslagen gäller som huvudregel lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. (1 §). Eftersom det inte införs något krav på delgivning av beslut är det inte heller aktuellt att, som Centrala studiestödsnämnden berör, ta ställning till om kungörelsedelgivning eller någon annan viss delgivningsform ska vara förbjuden att använda. Att tiden för överklagande räknas från när den enskilde fick del av beslutet innebär inte att delgivning måste ske (prop. 2016/17:180 s. 335). En annan sak är, som vissa remissinstanser pekar på, att den föreslagna ordningen kan medföra att myndigheterna får ett ökat behov av att delge sina beslut för att kunna slå fast att ett beslut har fått laga kraft (se nedan i avsnitt 4.2 om att besluten i regel ska få verkställas först när de fått laga kraft).
Som framgår av den tidigare redogörelsen handläggs utsökningsmål hos Kronofogdemyndigheten antingen som enskilda eller allmänna mål. 15 Utgångspunkten för gränsdragningen mellan dessa typer av mål är huru- Prop. 2021/22:206 vida den fordran som verkställigheten ska avse är av offentligrättslig karaktär (se prop. 1980/81:8 s. 194 och 1065 och prop. 1992/93:198 s. 58). Av definitionen av allmänna mål (1 kap. 6 § andra stycket utsökningsbalken) framgår att det är bl.a. mål om uttagande av böter, vite, skatt, tull, avgift och andra medel som staten har rätt till och som får utsökas utan föregående dom. Eftersom fler myndighetsbeslut med förslaget blir direkt verkställbara, kommer verkställigheten av statens fordringar i större omfattning än i dag att handläggas i allmänna mål hos Kronofogdemyndigheten. Vid handläggning av allmänna mål gäller indrivningslagen, vilket framgår av 1 § i den lagen.
Verkställbarheten ska gälla för förvaltningsmyndigheters beslut som innefattar betalningsskyldighet
Enligt den nuvarande lydelsen av 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken är det en förvaltningsmyndighets beslut som kan utgöra en exekutionstitel. Även utredningens förslag gäller beslut av förvaltningsmyndigheter. Förvaltningsmyndighet är ett vedertaget begrepp som används t.ex. i förvaltningslagen. Uttrycket omfattar både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter, men inte regeringen, riksdagen eller de kommunala beslutande församlingarna (se t.ex. prop. 2016/17:180 s. 25 f.). Det finns enligt regeringens mening inte anledning att använda något annat uttryck, eller ge det någon annan betydelse, i det här sammanhanget. Även framöver bör verkställbarheten alltså gälla förvaltningsmyndighets beslut (se nedan beträffande privaträttsliga organ som utövar offentliga förvaltningsuppgifter).
En ytterligare fråga att ta ställning till är vilka typer av förpliktelser beslutade av förvaltningsmyndigheter som ska kunna verkställas direkt. Utredningens lagförslag innehåller inte någon begränsning i detta avseende och förefaller alltså omfatta både betalningsskyldighet och andra typer av förpliktelser. Kronofogdemyndigheten påpekar att en sådan ordning kan få oöverblickbara konsekvenser och att den medför stora kostnader för inrättande av nya s.k. medelslag. Regeringen kan konstatera att behovet av en effektivare ordning för verkställighet gör sig gällande främst i fråga om myndigheters beslut om betalningsförpliktelser. Det handlar särskilt om återkravsbeslut men även om andra beslut om betalningsskyldighet. Ett exempel som bl.a. Sveriges Kommuner och Regioner framhåller är kommunala avgiftsbeslut som rör livsmedelstillsyn. Det är regeringens uppfattning att det är just beslut som avser betalningsskyldighet som ska utgöra exekutionstitlar och därmed vara möjliga att verkställa direkt enligt utsökningsbalken. Denna avgränsning bör komma till uttryck i lagtexten.
Verkställbarheten ska gälla för beslut som får överklagas
Utredningens författningsförslag anger inte mer än att en förvaltningsmyndighets beslut utgör en exekutionstitel och därmed är direkt verkställbart. Flera remissinstanser pekar på behovet av att tydliggöra gränsdragningen mellan verkställbara beslut och andra beslut som myndigheter fattar, t.ex. i situationer där de uppträder som privaträttsliga subjekt. Regeringen delar uppfattningen att det bör tydliggöras vilka beslut som Prop. 2021/22:206 16 ska vara exekutionstitlar. Som regeringen föreslår ovan ska det krävas att ett beslut avser betalningsskyldighet för att vara generellt verkställbart. Frågan är vilka ytterligare krav som bör ställas för att sätta gränserna för vilka myndighetsbeslut som ska vara verkställbara.
Utredningens avsikt synes vara att den föreslagna verkställighetsbestämmelsen ska omfatta endast beslut som är av sådan beskaffenhet att de går att överklaga. Enligt regeringen är det viktigt att utsökningsförfarandet inte bara är effektivt utan även rättssäkert. För enskilda är en utmätning en ingripande åtgärd, som också påverkar deras familjer. Ett rättssäkert förfarande innebär i detta sammanhang bl.a. förutsebarhet. Det behöver vara tydligt för parterna vilka beslut som är verkställbara och när, samt vilka invändningar mot ett sådant beslut som är möjliga och var de kan göras. Det handlar också om att parterna måste få utrymme att få befogade invändningar prövade. En grundläggande beståndsdel i ett rättssäkert system är att den enskilde har möjlighet att få sin sak överprövad av en rättslig instans. Även regeringen anser därför att ett myndighetsbeslut bör vara möjligt att överklaga för att beslutet ska vara verkställbart enligt utsökningsbalken. Kravet på att beslutet ska vara överklagbart bör komma till uttryck i lagtexten, som en förutsättning för verkställbarhet. Utredningen anför att bestämmelsen om verkställighet bara bör omfatta beslut som är ett resultat av myndighetsutövning, för att utesluta s.k. partsbesked. Fall som innefattar myndighetsutövning har det gemensamt att det rör sig om beslut och andra åtgärder som en myndighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som myndigheten har getts genom t.ex. en offentligrättslig författning (prop. 2016/17:180 s. 47 f.). Karaktäristiskt för dessa situationer är att den enskilde i förhållande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte har sin grund i ett frivilligt åtagande. Det innebär att myndigheten i dessa fall – till skillnad från i t.ex. ett avtalsförhållande – ensidigt har att besluta i saken. Partsbesked kan beskrivas som ett uttalande som en myndighet gör om den ståndpunkt som myndigheten intar som företrädare för staten i ett civilrättsligt eller liknande förfarande (prop. 2016/17:180 s. 55). Partsbesked kan t.ex. lämnas av en myndighet i samband med handläggningen av ett ärende om ersättningsanspråk som riktas mot staten eller i samband med en uppmaning att betala en inte direkt verkställbar fordran. Gemensamt för beskeden är att de inte slutligt reglerar tvisten mellan det allmänna och den enskilde. Handläggningen av ett ärende som avslutas genom ett partsbesked anses inte innefatta myndighetsutövning mot någon enskild, och ett partsbesked får inte överklagas (prop. 2016/16:180 s. 55).
Skatteverket ifrågasätter den uppdelning av beslut som är ett resultat av myndighetsutövning respektive partsbesked som utredningen gör, och framhåller att det kan finnas partsbesked som innefattar myndighetsutövning. Som exempel hänvisar Skatteverket, liksom Kronofogdemyndigheten, till det ovan nämnda rättsfallet NJA 2013 s. 413 som rörde ett överklagbart beslut av Försäkringskassan, som Högsta domstolen ansåg närmast fick anses vara ett partsbesked.
Enligt regeringen får Högsta domstolens uttalande om att Försäkringskassans beslut kunde liknas vid ett partsbesked närmast ses som ett konstaterande av den konsekvens som domstolens beslut i frågan om verkställbarhet fick, snarare än en förvaltningsrättslig kategorisering av beslutet i sig. Att i den bestämmelse i utsökningsbalken som nu övervägs 17 uppställa ett krav på att ett beslut ska vara resultat av myndighetsutövning Prop. 2021/22:206 för att utgöra en exekutionstitel skulle syfta till att exkludera ställningstaganden som en myndighet gör i ett civilrättsligt eller liknande förhållande. Enligt regeringens bedömning kan detta syfte dock uppnås redan i och med att det för verkställbarhet krävs att beslutet ska vara överklagbart. Skälet till denna bedömning är att myndigheters ställningstaganden och beslut när det gäller civilrättsliga anspråk typiskt sett inte får överklagas, oavsett hur de kategoriseras.
Det ska också hållas i åtanke att varken myndighetsutövning eller partsbesked är tydligt avgränsade begrepp. Som framgår av redogörelsen ovan kan det uppstå oklarheter kring uppdelningen av partsbesked respektive beslut som innefattar myndighetsutövning. Det skulle, menar regeringen, alltså kunna bidra till onödiga tillämpningsproblem att utöver kravet på överklagbarhet föreskriva att beslutet ska vara ett resultat av myndighetsutövning för att vara verkställbart.
Regeringen bedömer således att kravet på att ett beslut ska kunna överklagas utgör en tillräcklig avgränsning av vilka myndighetsbeslut som ska omfattas av verkställighetsbestämmelsen, utöver vad som föreslås ovan om att beslutet ska avse betalningsskyldighet. En sådan avgränsning skapar en förutsebar ordning för både myndigheterna och de enskilda som berörs.
Närmare om överklagbarhet
Det finns skäl att närmare beröra kravet på överklagbarhet. I 41 § förvaltningslagen anges att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Av förarbetena framgår att bestämmelsen utformades för att ge uttryck för de principer som följer av Högsta förvaltningsdomstolens praxis, nämligen att det är ett besluts faktiska verkningar som är avgörande för bedömningen av beslutets överklagbarhet (prop. 2016/17:180 s. 252).
Bestämmelser om överklagande av beslut finns också ofta i specialförfattningar. I många fall innehåller sådana bestämmelser en uppräkning av vilka beslut som är överklagbara. Ibland anges mer allmänt att ”beslut enligt denna lag” får överklagas. En sådan regel innebär inte att alla tänkbara beslut enligt den lagen är överklagbara. Frågan om överklagbarhet i dessa fall avgörs i stället med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga principer, där Högsta förvaltningsdomstolens praxis blir vägledande (prop. 2016/17:180 s. 254).
Ibland är det särskilt föreskrivet att ett beslut som fattas av en förvaltningsmyndighet inte får överklagas. Som framgår ovan är det, med regeringens förslag, bara överklagbara beslut som blir direkt verkställbara. I de fall det finns uttryckliga överklagandeförbud kommer den beslutsfattande myndigheten, som Centrala studiestödsnämnden påpekar, därmed i regel även fortsättningsvis att behöva ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid allmän domstol för att få till stånd en exekutionstitel. Som exempel på beslut som inte får överklagas, och som därmed inte är verkställbara, kan nämnas socialnämndens återkrav av ekonomiskt bistånd enligt 9 kap. 1–3 §§ socialtjänstlagen (2001:453). I vissa fall kan beslut dock få överklagas trots ett uttryckligt överklagandeförbud. Ett sådant förbud kan nämligen åsidosättas om förbudet är ofören- Prop. 2021/22:206 18 ligt med EU-rätten eller rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen (se t.ex. rättsfallet HFD 2019 ref. 43, särskilt p. 46, jfr även rättsfallet HFD 2021 ref. 8).
I de flesta fall borde det inte vara förenat med några större svårigheter att avgöra om kravet på överklagbarhet är uppfyllt beträffande ett visst beslut. Det kan t.ex. framgå av en särskild bestämmelse att beslutet får överklagas. När det finns ett uttryckligt överklagandeförbud bör utgångspunkten för verkställighetsfrågan vara att beslutet inte får överklagas. För det fall det har slagits fast i praxis att överklagandeförbudet beträffande en viss typ av beslut ska åsidosättas, skulle det möjligen finnas utrymme för en annan bedömning av beslutets verkställbarhet.
Som utgångspunkt överklagas förvaltningsmyndigheters beslut till allmän förvaltningsdomstol (40 § förvaltningslagen). Det förekommer dock att överklagande i stället sker till andra rättsliga instanser. Till exempel överklagas vissa beslut meddelade av Centrala studiestödsnämnden till Överklagandenämnden för studiestöd (6 kap. 11 § studiestödslagen). Lagstiftaren har i dessa fall bedömt det som rättssäkert och lämpligt att överklagande görs till ett annat organ än domstol. Det kan också noteras att Högsta förvaltningsdomstolen har bedömt att Överklagandenämnden för studiestöd får anses uppfylla de krav som ställs för att ett prövningsorgan ska anses vara en domstol i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen (rättsfallet HFD 2015 ref. 6). Regeringen ser inte något bärande skäl till att inte även beslut som överklagas på detta sätt ska anses uppfylla kravet på överklagbarhet. Överklagandemöjligheten måste alltså inte med nödvändighet avse domstol för att beslutet ska utgöra en exekutionstitel. Däremot är det från ett rättssäkerhetsperspektiv viktigt att rätten att överklaga beslutet ger möjlighet till en fullständig materiell prövning av kravet. Beslut som kan bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen (2017:725) bör därför, enligt regeringens mening, inte omfattas av verkställighetsbestämmelsen.
Myndighetsbeslut som avser andra förpliktelser än betalning
Avsikten med den förändring som nu övervägs är inte att begränsa verkställbarheten av redan i dag verkställbara beslut. Den nuvarande regleringen i utsökningsbalken innehåller inte någon begränsning av innebörd att det enbart är beslut som avser betalningsskyldighet som är verkställbara om det finns en särskild föreskrift om det. Merparten av de beslut som i dag får verkställas med stöd av en särskild föreskrift gäller avgifter och andra betalningsförpliktelser och kommer därmed att bli direkt verkställbara genom den föreslagna bestämmelsen i utsökningsbalken. Det kan dock inte uteslutas att det finns myndighetsbeslut som avser en annan förpliktelse än betalning som enligt nuvarande ordning är verkställbara enligt utsökningsbalken med stöd av en särskild föreskrift eller att det framöver uppstår behov av att göra ett sådant beslut direkt verkställbart.
Regeringen anser därför att de nuvarande möjligheterna till verkställighet av myndighetsbeslut som avser annan förpliktelse än betalningsskyldighet bör behållas. För att uppnå detta bör den nuvarande regleringen i 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken, där det föreskrivs att förvalt- 19 ningsmyndighets beslut som enligt en särskild föreskrift får verkställas är Prop. 2021/22:206 en exekutionstitel, inte tas bort.
Enligt 13 § lagen om införande av utsökningsbalken medges verkställighet av beslut som meddelats enligt en bestämmelse som tillkommit före utsökningsbalkens ikraftträdande trots att det inte finns en särskild föreskrift om direkt verkställighet. Denna bestämmelse kan med regeringens förslag även fortsättningsvis ha betydelse för beslut som rör andra förpliktelser än betalning. Regeringen anser därför, till skillnad från utredningen, att bestämmelsen inte bör upphävas.
Arbetslöshetskassors beslut om återkrav ska utgöra exekutionstitlar
Utgångspunkten är att offentliga förvaltningsuppgifter fullgörs av de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna. Det förekommer dock att förvaltningsuppgifter överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer.
Beslut av privaträttsliga organ får överklagas om det finns uttryckligt författningsstöd för det. Kravet på överklagbarhet kan alltså vara uppfyllt beträffande sådana beslut. Det kan hävdas att rättssäkerhetsaspekten därmed är tillgodosedd och att dessa beslut av effektivitetsskäl bör utgöra exekutionstitlar när de har fått laga kraft. Samtidigt kan principiella skäl tala emot att låta beslut meddelade av privaträttsliga organ vara direkt verkställbara.
Enligt regeringens mening skulle det vara att gå alltför långt att utvidga tillämpningsområdet för direkt verkställbara beslut till att omfatta alla överklagbara beslut meddelade av privaträttsliga organ med offentligrättsliga förvaltningsuppgifter. Det är inte heller någon av remissinstanserna som förordar att den föreslagna verkställbarheten ska gälla även för beslut meddelade av privaträttsliga organ med offentliga förvaltningsuppgifter. Regeringen föreslår alltså inte att beslut meddelade av andra organ än förvaltningsmyndigheter generellt ska vara verkställbara enligt utsökningsbalken.
Vissa remissinstanser, t.ex. Pensionsmyndigheten, Sveriges a-kassor och Småföretagarnas Arbetslöshetskassa, framför uppfattningen att arbetslöshetskassornas beslut om återkrav av arbetslöshetsersättning bör inkluderas i den föreslagna ordningen för verkställighet av myndighetsbeslut. De framhåller arbetslöshetskassornas omfattande behov av ett mer effektivt förfarande för att driva in krav på återbetalning av felaktigt utbetald ersättning.
En arbetslöshetskassas beslut om återkrav av arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet är däremot med nuvarande ordning inte direkt verkställbart. Det innebär att en arbetslöshetskassa som ska driva in ett betalningskrav måste ansöka om stämning vid allmän domstol, eller ansöka om betalningsföreläggande, för att få till stånd en exekutionstitel. När en sådan process är föremål för prövning i allmän domstol ska domstolen pröva återbetalningsskyldigheten i sak, och är då inte bunden av de förvaltningsrättsliga instansernas bedömning. Detta gäller även fall där den enskilde hade kunnat överklaga beslutet men avstått. Som Högsta domstolen tidigare har påpekat måste det anses otillfredsställande att den enskilde i sådana fall kan välja mellan två instansordningar för prövning av invändningarna mot återkravet, där bl.a. de processuella förutsättningarna skiljer sig åt (se rättsfallet NJA 2008 s. 560).
Om arbetslöshetskassornas beslut blir exekutionstitlar kan dubbla processer i förvaltningsdomstol och allmän domstol undvikas, på motsvarande sätt som beträffande myndighetsbeslut. Prövningen av kravets riktighet skulle då kunna koncentreras till förvaltningsprocessen. Detta framstår enligt regeringens mening som mest fördelaktigt sett till både allmänna och enskilda intressen.
Det står klart att det finns ett behov av ett mer effektivt förfarande för att driva in krav på återbetalning av felaktigt utbetald arbetslöshetsersättning. Att göra arbetslöshetskassornas beslut om återkrav av ersättning direkt verkställbara skulle medföra en sådan ökad effektivitet i verkställighetsförfarandet. Vidare ska det framhållas att kravet på överklagbarhet kommer att gälla även för dessa beslut. Rättssäkerheten tillgodoses alltså genom att den enskilde som ålagts betalningsskyldighet har möjlighet att få en rättslig prövning innan verkställighet kan ske. Här får huvudregeln om att verkställighet ska ske först efter laga kraft betydelse, vilket regeringen återkommer till nedan.
Regeringen anser att det finns starka skäl för att i utsökningshänseende jämställa arbetslöshetskassornas beslut om återkrav av ersättning med förvaltningsmyndighets beslut. Därför föreslår regeringen att också sådana beslut ska vara direkt verkställbara. Även beslut om ränta enligt 68 b och 68 c §§ lagen om arbetslöshetsförsäkring bör omfattas. Detta för att undvika att en arbetslöshetskassa måste ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid allmän domstol beträffande en viss del av sitt anspråk. Regleringen kring verkställighet av arbetslöshetskassornas beslut bör införas i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Det finns inte, som Unionens arbetslöshetskassa och Kommunals arbetslöshetskassa förordar, anledning att i detta sammanhang överväga att möjliggöra för arbetslöshetskassorna att tillämpa delgivningslagen.
Som anförs ovan är det inte aktuellt att föreslå att beslut meddelade av andra organ än förvaltningsmyndigheter generellt ska vara verkställbara enligt utsökningsbalken. Det finns inte förutsättningar att inom ramen för detta lagstiftningsärende överväga om något ytterligare organs beslut bör vara direkt verkställbara och ingen remissinstans har heller pekat på att det finns ett sådant behov. Däremot finns det inget hinder mot att i den specialförfattning som reglerar en viss offentlig förvaltningsuppgift i ett senare skede föreskriva att ett beslut meddelat av det privaträttsliga objekt som har att fullgöra uppgiften ska jämställas med ett sådant myndighetsbeslut som utgör en exekutionstitel. I utsökningsbalkens mening blir det då fråga om en förvaltningsmyndighets beslut. Så har tidigare skett beträffande t.ex. Radiotjänst i Kiruna Aktiebolags beslut om radio- och tv-avgift (17 § i den upphävda lagen [1989:41] om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst).
Prop. 2021/22:206 Snabbare och enklare verkställighet av myndighetsbeslut