Arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp
Länkar i inlägget
Prop. 2020/21:171 Angiven yrkesgrupp – åtgärder för en begriplig sjukförsäkring
Socialforsakringsbalken (2010:110)
RNär arbetsförmågan ska bedömas mot en bredare arbetsmarknad efter 180 dagar i sjukpenningens rehabiliteringskedja ska det beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Detsamma ska gälla i fråga om sjukpenning i särskilda fall fr.o.m. den första dagen som sådan ersättning kan lämnas.
Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag när det gäller sjukpenning och sjukpenning i särskilda fall. Utredningens förslag har dock en annan lagteknisk utformning. Utredningen lämnar även förslag om bedömningen av arbetsförmågan i ärenden om rehabiliteringsersättning.
Remissinstanserna
Försäkringskassan
Försäkringskassan framför bl.a. att bedömningen mot angivet normalt förekommande arbete kommer att bli svår att göra och motivera och att det därför finns en risk att försäkringen upplevs som orimlig och obegriplig för den enskilde. Svenskt Näringsliv anser att förslaget kan medföra att det skapas missförstånd hos den försäkrade om att den bedömning som Försäkringskassan gjort avser möjligheten att faktiskt få ett arbete inom yrkesgruppen.
Inspektionen för socialförsäkringen
ISF föreslår att lagtexten förtydligas för att undvika att skapa förväntningar på att ett konkret arbete ska anges. ISF anför bl.a. att prövningsramen inte bör inskränkas till den yrkesgrupp som anges i beslutet. ISF efterfrågar också ett förtydligande av om bestämmelsen även ska omfatta arbetslösa.
Övriga remissinstanser
Även Kammarrätten i Stockholm anser att domstolens prövningsram behöver förtydligas. Förvaltningsrätten i Växjö anför att angivet normalt förekommande arbete skapar tillämpningsfrågor som utredningen inte har berört, t.ex. hur en försäkrad ska kunna förutse vilken yrkesgrupp Försäkringskassan kommer att utgå från, och om Försäkringskassan bör ha möjlighet att även ange ett annat förvärvsarbete och vad det i så fall betyder vid en domstolsprövning.
Även andra remissinstanser ställer sig tveksamma till om förslaget kommer att leda till mer begripliga beslut, däribland Arbetsgivarverket, Lunds universitet och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).
Personskadeförbundet
Personskadeförbundet (RPT) framför att prövningen mot angivet normalt förekommande arbete behöver ta hänsyn till flera andra faktorer som exempelvis var den försäkrade är folkbokförd och vilken utbildning den försäkrade har. Region Örebro län efterfrågar ett förtydligande av om det angivna arbetet/yrkeskategorin ska finnas i närområdet eller i hela landet.
Umeå universitet
Umeå universitet avstyrker förslaget och framför att bedömningen i stället bör göras mot ett konkret arbete. S-kvinnor anser att Försäkringskassan måste utreda möjligheten att ta ett angivet normalt förekommande arbete då det annars finns risk för att en försäkrad hänvisas till ett arbete som ingår i en yrkesgrupp utan att det finns ett konkret arbete som passar den försäkrades arbetsförmåga.
Skälen för regeringens förslag
Regeringen kan konstatera att det framstår som svårt att på ett transparent och för enskilda begripligt sätt förklara vad som är ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och vilka krav ett sådant arbete ställer. Begreppet har stor vidd och de försök till konkretiseringar som Försäkringskassan har gjort på uppdrag av regeringen har inte fått generellt genomslag i handläggningen.
Aktivitetsförmågeutredningen och tillhörande referensmaterial
Aktivitetsförmågeutredningen (AFU) och tillhörande referensmaterial, som Försäkringskassan tog fram inom ramen för ett uppdrag av regeringen, innefattar en försäkringsmedicinsk utredning och innebär en konkretisering av bedömningen av arbetsförmåga mot normalt förekommande arbete. Det är dock en tids- och kostnadskrävande utredningsmetod som ställer höga krav på Försäkringskassan och regionerna bl.a. i fråga om att administrera beställningar av utredningar, hålla den försäkrade informerad genom hela processen, säkerställa läkarresurser och annan hälso- och sjukvårdspersonal som är utbildad i metoden samt att hantera fakturor.
Det är även en omfattande utredning att genomgå för den försäkrade. Metoden används därför endast i ärenden där det finns ett särskilt behov av mer utförliga medicinska underlag för att kunna bedöma arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete.
Rättspraxis
Vissa förtydliganden av vad som kan anses vara ett normalt förekommande arbete har gjorts i rättspraxis. I avgörandet RÅ 2008 ref. 15 fastslås att det ska röra sig om vanliga arbeten på arbetsmarknaden där en försäk rads arbetsförmåga kan tas till vara i full eller närmast full omfattning. Ett sådant arbete innebär enligt Regeringsrätten krav på normal prestation där ringa eller ingen anpassning kan väntas förekomma med hänsyn till funktionshinder eller medicinska besvär hos arbetstagare.
Svårt att förstå Försäkringskassans beslutsmotiveringar
Utredningen om en trygg sjukförsäkring med människan i centrum har i en aktgranskning av 150 ärenden funnit att det är svårt att utifrån Försäkringskassans beslutsmotiveringar förstå varför sjukpenning nekas. I besluten anges att den försäkrade kan klara ett arbete som inte ställer krav på sådana medicinska förmågor som den försäkrade saknar. Något stöd för att det finns normalt förekommande arbeten som inte ställer dessa krav ges dock inte.
Utredningen har även funnit att Försäkringskassan inte tar ställning till om den försäkrade kan klara ett normalt förekommande arbete med ingen eller ringa anpassning i normal arbetstakt.
LO-TCO Rättsskydd framför i sitt remissvar att förklaringen till det senare är att en sådan prövning svårligen kan ske utan att den försäkrades arbetsförmåga relateras till något mer konkret än bara allmänt till normalt förekommande arbeten. En bedömning förutsätter enligt LO-TCO Rättsskydd att de olika typer av arbetsuppgifter som prövningen avser är kända för handläggaren. För att skapa transparens kring vad det är arbetsförmågan egentligen prövas mot i det enskilda fallet föreslår utredningen att arbetsförmågan ska bedömas mot angivet normalt förekommande arbete med vilket ska avses arbeten som ingår i en yrkesgrupp i Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK). Utredningen bedömer att förslaget gynnar transparensen i Försäkringskassans tillämpning och underlättar för den försäkrade att argumentera inför domstol om han eller hon anser att Försäkringskassan saknat stöd för sin slutsats att förmåga att försörja sig finns i den yrkesgrupp som angetts.
Arbetsförmågan bör bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp
Regeringen anser i likhet med utredningen och majoriteten av remissinstanserna att prövningarna av arbetsförmåga i relation till normalt förekommande arbeten behöver bli mer begripliga. Flertalet av remissinstanserna anser att begripligheten i besluten ökar om den försäkrades arbetsförmåga bedöms mot ett normalt förekommande arbete inom en angiven yrkesgrupp så som utredaren föreslår. Regeringen delar denna uppfattning.
Besluten blir mer konkreta när det framgår inom vilken yrkesgrupp den försäkrade bedöms kunna klara av att arbeta och därigenom också lättare för den försäkrade och dennes ombud att förstå. Regeringen föreslår därför i enlighet med utredningens förslag att arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp.
Det kan konstateras att en yrkesgrupp inte är något verkligt i meningen att den existerar utanför en teoretisk konstruktion. Det är en samling arbeten strukturerade under samma namn utifrån att de t.ex. tillhör samma bransch. Yrken kan också grupperas enligt likartade arbetsuppgifter och arbetsmoment och därmed likartade aktivitetskrav ur medicinskt hänseende.
Det sistnämnda bör vara av relevans när Försäkringskassan ska bedöma förmåga att arbeta i normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp. Utredningen har föreslagit att Arbetsförmedlingen i samarbete med Försäkringskassan och i samråd med arbetsmarknadens parter utvecklar ett kunskapsmaterial som beskriver vilka krav som arbeten inom olika yrkesgrupper ställer på medicinska förmågor. Utredaren anser att kunskapsmaterialet bör utvecklas utifrån det redan befintliga referensmaterialet som i dag förvaltas av Arbetsförmedlingen.
Det referensmaterialet bygger på SSYK och beskriver yrkesgruppernas krav ur medicinskt hänseende. LO-TCO Rättsskydd delar utredarens uppfattning och understryker samtidigt vikten av att arbetsmarknadens parter involveras i arbetet med att utveckla materialet. ISF anför att stödet för att peka ut yrkesgrupper måste bygga på referensmaterialets konstruktion och således utgå från de medicinska kraven i arbeten och hur tillåtande arbeten inom olika yrkesgrupper är mot olika former av aktivitetsbegränsningar.
Ett kunskapsmaterial behöver utvecklas
Regeringen anser att ett kunskapsmaterial kan bidra till att undvika att bedömningarna av arbetsförmåga inom en viss yrkesgrupp görs på ett schablonartat sätt. Ett sådant material bör som ISF anför i sitt remissvar kunna beskriva yrken utifrån likartade aktivitetskrav eller tolerans för aktivitetsbegränsningar ur medicinskt hänseende. Det bör också kunna ge vägledning i fråga om vilka krav och förväntningar på arbetsprestationer och arbetstakt som arbetsgivare allmänt sett har.
Regeringen kommer därför att ge ett uppdrag till Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan att i samråd med arbetsmarknadens parter utveckla ett sådant kunskapsmaterial. Med detta stöd bör Försäkringskassan enligt regeringens mening ha goda förutsättningar att skapa förståelse hos den enskilde för hur myndigheten kommit fram till att han eller hon kan arbeta inom en viss yrkesgrupp i normal arbetstakt och utan mer än ringa anpassning.
En ökad tydlighet i besluten kan också förväntas underlätta för enskilda vid omprövning och överklagande. Arbetsförmedlingen framför i sitt remissvar att det nuvarande referensmaterialet bör utvärderas innan uppdrag om vidare utveckling formuleras. Regeringen anser att resultat och erfarenheter av det nuvarande referensmaterialet bör beaktas av Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan i genomförandet av det uppdrag som kommer att ges till myndigheterna.
Förvaltningsrätten i Växjö ifrågasätter om utredningens förslag leder till en mer begriplig försäkring. Även andra remissinstanser ställer sig tveksamma till att förslaget kommer att leda till mer begripliga beslut, bl.a. SKR och Arbetsgivarverket, av vilka den senare befarar att en problematik kan uppstå med jämförelser mellan den anställning en enskild har och den yrkesgrupp som han eller hon ska bedömas mot, som den försäkrade kan ha svårt att acceptera. Försäkringskassan påpekar att det med hänsyn till den försäkrades utbildning och erfarenhet många gånger inte kommer att vara realistiskt att han eller hon kan försörja sig inom den angivna yrkesgruppen. Bedömningen riskerar därmed att upplevas som orimlig och obegriplig för den enskilde, anser Försäkringskassan.
Vissa remissinstanser, t.ex. Svensk Näringsliv, anser att förslaget kan skapa missförstånd hos den försäkrade om att bedömningen som Försäkringskassan gjort avser möjligheten att faktiskt få ett arbete inom yrkesgruppen i stället för att öka begripligheten. Kammarrätten i Stockholm anför liknande synpunkter. Kammarrätten framför att förslaget kan leda till att den försäkrade vid överklagande till förvaltningsdomstol riktar in sin talan på att föra fram andra skäl än medicinska, såsom utbildning eller andra arbetsmarknadsskäl, för att han eller hon inte kan utföra ett arbete inom den angivna yrkesgruppen.
Förslaget ökar begripligheten men utmaningar kvarstår
Regeringen anser att det är av största vikt att människor som nekas sjukpenning har möjlighet att förstå hur Försäkringskassan har kommit fram till ett sådant beslut. Det är bekymmersamt att det, trots reformer och regeringsuppdrag genom åren, inte har gått att komma tillrätta med den bristande transparensen i bedömningar och beslut om avslag vid prövningen mot normalt förekommande arbete. Förslaget som lämnas i denna proposition innebär att besluten ska bli mer konkreta, vilket bedöms underlätta enskildas förståelse för Försäkringskassans beslut. Förslaget är dock förknippat med pedagogiska utmaningar för myndigheten.
Bedömningarna ska göras mot förvärvsarbeten inom en angiven yrkesgrupp som innehåller normalt förekommande arbeten, samtidigt som hänsyn inte får tas till annat än de medicinska förutsättningarna att arbeta inom den angivna yrkesgruppen. Utredningen har påpekat att de yrkesgrupper som Försäkringskassan anger i möjligaste mån bör vara sådana som för den försäkrade framstår som rimliga. Regeringen delar denna bedömning. Det torde finnas ett stort värde för individen att Försäkringskassan, när så är möjligt, anger en yrkesgrupp som t.ex. ligger nära individens utbildning, tidigare arbetslivserfarenhet eller inom vilken det annars framstår som realistiskt att den försäkrade kan arbeta.
Regeringen finner det dock, i likhet med vad ISF har framfört, troligt att situationer kommer att kunna uppstå där en yrkesgrupp som Försäkringskassan bedömer att den försäkrade har medicinska förutsättningar att arbeta inom kan te sig orimlig för den försäkrade själv. Det kan bero på att han eller hon t.ex. saknar relevant utbildning och erfaren- het, eller på att det inte finns några sådana arbeten tillräckligt nära där den försäkrade bor. Den typen av förhållanden (arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden), som är ovidkommande när arbetsförmåga ska bedömas inom ramen för sjukförsäkringen, får självfallet inte vägas in i arbetsförmågebedömningen. Med ett transparent och väl utvecklat material till stöd som beskriver yrkesgrupper utifrån likartade arbetsuppgifter och därmed likartade aktivitetskrav ur medicinskt hänseende bör det dock finnas förutsättningar för Försäkringskassan att även i dessa fall göra besluten mer begripliga och i någon mån rimliga för den försäkrade.
Förslaget ändrar inte vad som avses med normalt förekommande arbete
Ett par remissinstanser lyfter fram att hänsyn bör få tas till annat än medicinska omständigheter vid prövningen mot angivet normalt förekommande arbete. RPT framför att prövningen behöver ta hänsyn till sådant som var den försäkrade är folkbokförd och vilken utbildning han eller hon har medan S-kvinnor anser att Försäkringskassan måste utreda möjligheten att ta ett angivet normalt förekommande arbete, annars finns risk att en försäkrad hänvisas till ett arbete som ingår i en yrkesgrupp utan att det finns ett konkret arbete som passar den försäkrades arbetsförmåga.
Region Örebro län anser att det behöver förtydligas om det angivna arbetet eller den angivna yrkeskategorin ska finnas i närområdet eller i hela landet.
Förslaget som lämnas i denna proposition innefattar dock inte några ändringar i fråga om vilka faktorer som får vägas in vid bedömningarna eller i övrigt vad gäller rätten till sjukpenning. En försäkrad som ur medicinskt hänseende bedöms kunna arbeta i normal arbetstakt och utan mer än ringa anpassning inom en yrkesgrupp som innehåller normalt förekommande arbeten på den svenska arbetsmarknaden har inte rätt till sjukpenning. Det saknar därmed betydelse om den samling arbeten som ingår i yrkesgruppen inte passar den försäkrades utbildning och erfarenhet.
Försäkringskassan framför att det inte är möjligt att av lagtexten utläsa vad arbetsförmågan ska bedömas mot, vilket betyder att det är den enskilda handläggaren som kommer att bestämma det. Enligt Försäkringskassan blir besluten inte förutsebara då det är först när Försäkringskassan har avgjort frågan som den försäkrade vet förutsättningarna för sin rätt till sjukpenning. Även Förvaltningsrätten i Växjö anser att det är oklart hur en försäkrad ska kunna förutse vilken yrkesgrupp Försäkringskassan kommer att utgå från. ISF påpekar att förståelsen av besluten kan påverkas negativt om Försäkringskassan, för att undvika att mål återförvisas, låter avslagsbesluten rymma flera olika yrkesgrupper.
Det är förvisso riktigt att den försäkrade inte kan veta inom vilken eller vilka yrkesgrupper han eller hon kommer att bedömas ha arbetsförmåga innan Försäkringskassan har kommunicerat ett övervägande om att avslå ansökan om sjukpenning. Detsamma gäller för dagens regelverk.
Regeringen bedömer dock att det utvecklade kunskapsmaterialet bör kunna vara transparent och tillgängligt för allmänheten, vilket bör öka möjligheten för den försäkrade att förutse om det finns yrkesgrupper inom vilka han eller hon kan komma att anses ha arbetsförmåga ur ett medicinskt hänseende. Den försäkrades möjlighet att förstå hur Försäkringskassan har kommit fram till att han eller hon kan arbeta inom en viss yrkesgrupp i normal arbetstakt och utan mer än ringa anpassning kommer att öka avsevärt med lagförslaget och kunskapsunderlaget tillsammans.
I fråga om antalet yrkesgrupper som ska kunna anges i ett avslagsbeslut vill regeringen framhålla följande. Det är tillräckligt enligt den föreslagna bestämmelsen att Försäkringskassan anger en yrkesgrupp. I vissa fall kan det dock finnas goda skäl för Försäkringskassan att ange fler än en yrkesgrupp. Det är en fråga för myndigheten att avgöra, bl.a. utifrån vad som är bäst för begripligheten i det enskilda beslutet och för den eventuellt kommande processen i domstol.
Enligt utredningen bör arbetsförmågan inte bedömas i förhållande till konkreta arbeten. Utredningen hänvisar till Högsta förvaltningsdomstolens (förkortad HFD) avgöranden HFD 2018 ref. 51 I och II där HFD uttalade att det inte är meningsfullt att pröva förmågan att försörja sig i relation till ett konkret arbete om bara strikt medicinska faktorer får beaktas vid bedömningen av arbetsförmågan.
Utredningen framhåller att det skulle bli svårare att upprätthålla gränsdragningen mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen om bedömningen av arbetsförmågan skulle göras i förhållande till ett konkret arbete. Därför bör enligt utredningen besluten göras mer konkreta utan att Försäkringskassan för den skull ska ange ett konkret arbete.
En prövning av arbetsförmågan torde alltid behöva relateras till någon typ av arbete eller samling av arbeten eller arbetsuppgifter. En yrkesgrupp är som konstaterats ovan inte något som existerar i verkligheten utan ett teoretiskt begrepp som strukturerar en samling arbeten utifrån att de t.ex. tillhör samma bransch eller innebär likartade arbetsuppgifter. Arbetsförmåga kan följaktligen inte bedömas mot en yrkesgrupp.
Regeringen föreslår således att prövningen ska göras mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Den arbetsmarknad som den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas mot görs varken bredare eller smalare genom lagändringen. Av det följer att förvärvsarbeten som den försäkrades arbetsförmåga prövas mot inom yrkesgruppen måste vara normalt förekommande på arbetsmarknaden.
Med stöd av ett material som ordnar yrkesgrupper utifrån likartade arbetsuppgifter och därmed likartade aktivitetskrav eller tolerans för aktivitetsbegränsningar ur medicinskt hänseende, bör det finnas förutsättningar för Försäkringskassan att på ett begripligt sätt, vid ett avslag, ange en yrkesgrupp som den försäkrade bedöms kunna arbeta inom med sina medicinska förutsättningar. Någon reglering om hur yrkesgrupper ska bestämmas finns dock inte. Det blir därför en fråga för Försäkringskassan att avgöra vilka arbeten som hör ihop med varandra i en yrkesgrupp.
Förslaget innebär inte någon ändring av förvaltningsprocessrättsliga principer
Ett antal remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Stockholm och ISF, efterlyser klargöranden om domstolens prövningsram vid överklaganden av beslut enligt den nya bestämmelsen. Kammarrätten lyfter frågan om huruvida Försäkringskassan vid domstolsprövningen kan åberopa en ny yrkesgrupp där den försäkrade anses ha arbetsförmåga och om domstolen i så fall kan pröva arbetsförmågan mot förvärvsarbete i den yrkesgruppen. ISF anser att domstolens prövningsram inte bör inskränkas till den yrkesgrupp som anges i det överklagade beslutet, eftersom det kan resultera i ett ökat antal återförvisade mål från domstolen till Försäkringskassan.
Detta lagstiftningsärende avser rätten till sjukpenning och inte domstolarnas tillämpning av förvaltningsprocessrätten. Förslaget innebär således inte någon ändring av förvaltningsprocessrättsliga principer. Enligt sådana principer får nya omständigheter föras fram om de inte leder till att saken ändras. I vilken mån Försäkringskassans talan kan ändras i domstol i mål enligt den nya bestämmelsen får avgöras i rättstillämpningen i enlighet med den rättspraxis som har utvecklats kring begreppet ”saken” inom förvaltningsprocessrätten.
Försäkringskassan anför att det är nödvändigt att fastställa en prövningsram även i bifallsärenden, eftersom beslutet kan komma att överklagas av det allmänna ombudet eller ändras med stöd av 113 kap. 3 § socialförsäkringsbalken. Regeringen konstaterar att ett bifall förutsätter att den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt i samtliga yrkesgrupper med normalt förekommande arbeten. Samtliga sådana yrkesgrupper bör därmed anses vara angivna vid ett bifallsbeslut. Någon enskild yrkesgrupp behöver således inte nämnas i ett sådant beslut.
Sjukpenning i särskilda fall
Som framgår ovan föreslår regeringen att den försäkrades arbetsförmåga efter rehabiliteringskedjans dag 180 ska bedömas mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. För sjukpenning i särskilda fall gäller i dag att arbetsförmågan prövas mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Regeringen anser i likhet med utred- ningen att den försäkrades arbetsförmåga i ärenden om sjukpenning i sär- skilda fall även fortsättningsvis bör bedömas på samma sätt som gäller för sjukpenning efter rehabiliteringskedjans dag 180. Regeringen föreslår därför att den försäkrades arbetsförmåga i ärenden om sjukpenning i särskilda fall ska bedömas mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden.