Lissabonfördraget

Fördragets huvudsakliga innehåll

Hämtat från prop. 2007/08:168 Lissabonfördraget

Genom Lissabonfördraget görs ändringar i eller tillägg till EU-fördraget och EG-fördraget. EU-fördraget kvarstår i modifierad form, medan EGfördraget byter namn till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Unionen ersätter och efterträder Europeiska gemenskapen (EG). Unionen ersätter Europeiska gemenskapen (EG) som juridisk person och ges rätt att bl.a. ingå internationella överenskommelser inom ramen för unionens befogenheter på hela dess verksamhetsområde.

Som en följd härav upphör den hittillsvarande indelningen av samarbetet i tre pelare om gemenskapspolitiken med bl.a. den inre marknaden (första pelaren), den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (andra pelaren) respektive polis- och straffrättsliga frågor (tredje pelaren). Polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet förstärks genom ändrade beslutsformer och nya rättsliga instrument där Europaparlamentet ges ett större inflytande.

Det blir möjligt att slå fast övergripande mål för unionens yttre agerande i alla dess delar. Vissa särbestämmelser kommer dock fortfarande att gälla för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

Unionens värden och mål

Unionens värden innefattar respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna. Dessa värden är gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.

Unionens målsättningar återger den övergripande inriktning som unionen ska arbeta efter. Unionen ska främja fred, unionens värden och folkens välfärd. Den ska erbjuda sina medborgare ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser samt en inre marknad. Den ska verka för bl.a. hållbar utveckling med en välavvägd ekonomisk tillväxt, full sysselsättning och sociala framsteg samt en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö.

Unionen ska också bekämpa social utestängning och diskriminering samt främja social rättvisa och socialt skydd, jämställdhet mellan kvinnor och män, solidaritet mellan generationerna och skydd av barnets rättigheter.

Den ska i sina förbindelser med omvärlden bidra till fred, säkerhet och hållbar utveckling av vår jord, solidaritet och ömsesidig respekt mellan folken, fri och rättvis handel, utrotning av fattigdomen och skydd för de mänskliga rättigheterna, särskilt barnets rättigheter, samt strikt efterlevnad och utveckling av internationell rätt, inklusive respekt för principerna i Förenta nationernas stadga.

Respekten för nationell identitet

Det betonas att unionen ska respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer. Det regionala och lokala självstyret lyfts fram särskilt.

Grundläggande rättigheter

EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blir rättsligt bindande. Unionen ska även ansluta sig till den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som medlemsstaterna redan är anslutna till. Dessa två åtgärder kompletterar varandra. Tillsammans säkerställer de att unionen fullt ut respekterar de grundläggande rättigheterna.

Unionens befogenheter

Unionen förblir i grunden ett samarbete mellan suveräna stater och bygger på principen om tilldelade befogenheter. Unionen får agera endast inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har gett den. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen ska tillhöra medlemsstaterna. Dessa grundläggande principer var också en av förutsättningarna vid folkomröstningen 1994 om svenskt medlemskap i unionen.

Behörighetsfördelningen inom unionen tydliggörs genom att fördraget, i enlighet med etablerad rättspraxis i EG-domstolen, beskriver unionens befogenheter som antingen exklusiva för unionen eller delade med medlemsstaterna, respektive stödjande, samordnande eller kompletterande åtgärder till stöd för medlemsstaterna. Tillämpningsområdet för flexibilitetsklausulen utvidgas och den parlamentariska kontrollen av klausulens användning stärks.

Unionens institutioner och organ

Viktiga förändringar görs i institutionernas sammansättning och sätt att fungera. Förändringarna bör ses i ett sammanhang där alla institutioner stärks, samtidigt som balansen mellan dem består.

Europaparlamentet

Europaparlamentets inflytande stärks genom att det som regel ska vara medbeslutande i lagstiftningsfrågor och parlamentet får ökade befogenheter på bl.a. budgetområdet. Antalet ledamöter fastställs till maximalt 750, plus ordföranden. Hur dessa platser ska fördelas mellan medlemsstaterna anges i ett utkast till beslut som har lagts fram av Europaparlamentet och som rådet förväntas anta. Antalet svenska EUparlamentariker ökas från 19 till 20.

Europeiska rådet och rådet

Europeiska rådet får status som en av EU:s institutioner. En ordförande för Europeiska rådet väljs för en tid av två och ett halvt år. Detta uppdrag ersätter det nuvarande roterande ordförandeskapet i Europeiska rådet. Ordförandeskapet i rådet fortsätter att rotera mellan medlemsstaterna. Enda undantaget är rådet för utrikes frågor, som kommer att ledas av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik.

Enligt ett separat utkast till beslut av Europeiska rådet, fogat till fördraget genom en gemensam förklaring, förutses att ordförandeskapet i rådet innehas av på förhand bestämda grupper med tre medlemsstater under 18 månader. Medlemsstaterna inom gruppen bistår varandra på grundval av ett gemensamt program.

Beslutsfattande med kvalificerad majoritet i rådet utökas och görs till huvudregel med undantag för utrikes- och säkerhetspolitiken där enhällighet fortsatt ska gälla. Också på enstaka andra områden ska enhällighet fortsatt gälla. Skatter är ett sådant område. Bland de områden där beslutsfattande med kvalificerad majoritet ökar märks särskilt rättsliga och inrikes frågor.

En ny definition av kvalificerad majoritet börjar tillämpas från och med den 1 november 2014, med vissa övergångsbestämmelser fram till den 31 mars 2017. Den grundas på principen att minst 55 % av medlemsstaterna, som företräder minst 65 % av den samlade befolkningen i unionen, krävs för att beslut ska kunna fattas. Det hittillsvarande systemet, där varje medlemsland har ett visst antal röster, upphör.

Europeiska kommissionen

Inledningsvis består principen om en kommissionsledamot per medlemsland. I enlighet med den grundsats som slogs fast redan i Nicefördraget ska en övergång ske till en mindre kommission. Från och med den 1 november 2014 ska antalet ledamöter motsvara två tredjedelar av medlemsstaterna om inte Europeiska rådet beslutar något annat. I tillsättningen av kommissionsledamöter behandlas medlemsstaterna absolut lika, oavsett befolkningsstorlek. Uppdragen ska rotera på jämlik grund mellan ledamöter från alla medlemsstater.

Kommissionen får en tydligare roll som initiativtagare till och verkställare av unionens politik, bl.a. genom att en unionslagstiftningsakt endast får antas på förslag av kommissionen, om inte annat föreskrivs i fördragen.

Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik

En ny post som unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik inrättas och får en central roll när det gäller att formulera och genomföra den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Den höga representanten ska vara ordförande i rådet för utrikes frågor och samtidigt vara vice ordförande i kommissionen med ansvar för de yttre förbindelserna.

Europeiska unionens domstol

Domstolen blir i princip behörig över båda fördragens tillämpningsområde. Uttryckliga undantag från domstolens behörighet görs dels för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, där domstolen i stort sett saknar behörighet, dels för området med frihet, säkerhet och rättvisa, där domstolen inte ska vara behörig att pröva giltigheten eller proportionaliteten av insatser som polis eller andra brottsbekämpande organ gör i en medlemsstat. Detsamma gäller när medlemsstaterna utövar sitt ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten.

De nationella parlamentens roll

De nationella parlamenten ges ökade möjligheter att direkt påverka unionens politik genom en politisk mekanism, som direkt involverar de nationella parlamenten för kontroll av subsidiaritetsprincipens efterlevnad. Vidare ska parlamenten delges information om rådets arbete genom att bl.a. dagordningar för, och resultatet av, rådets möten direkt skickas till de nationella parlamenten.

Utövande av unionens befogenheter

Beteckningarna på de rättsakter som unionen förfogar över för att utöva sina befogenheter (förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden) förändras inte genom Lissabonfördraget. Dessa rättsakter ska användas inom alla områden som samarbetet inom unionen omfattar. Beträffande den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och området med frihet, säkerhet och rättvisa behålls dock särskilda bestämmelser samtidigt som de rättsliga instrumenten harmoniseras.

En normhierarki införs. De centrala bestämmelserna på ett område ska antas genom lagstiftningsförfarande, s.k. lagstiftningsakter. Endast unionens lagstiftare (Europaparlamentet och rådet) får anta lagstiftningsakter. Kommissionen ska kunna anta s.k. delegerade akter som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av en lagstiftningsakt. Principen om att medlemsstaterna har befogenhet att genomföra unionens rättsligt bindande akter klargörs. Om enhetliga villkor för genomförandet av unionens rättsligt bindande akter krävs ska kommissionen i allmänhet och rådet i särskilda fall, i likhet med nu gällande EG-fördrag, tilldelas genomförandebefogenheter. De ska anta s.k. genomförandeakter.

Antalet förfaranden för att fatta beslut reduceras. Beslutsfattande med kvalificerad majoritet och tillämpning av det s.k. ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket motsvarar nuvarande ordning med medbeslutande för Europaparlamentet, utvidgas.

Fördjupade samarbeten

Möjligheten ökar för medlemsstater att använda s.k. fördjupade samarbeten utan deltagande av alla medlemsstater. Minst nio medlemsstater måste delta. Strukturen för bestämmelserna om fördjupade samarbeten förenklas till följd av avskaffandet av pelarstrukturen. Särskilda regler gäller dock för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och inom ramen för det straffrättsliga samarbetet, åklagarsamarbetet och polissamarbetet.

Den öppna samordningsmetoden

Den öppna samordningsmetoden innebär att medlemsstaterna kan samordna nationell politik genom gemensamma mål och utvärdering samt samverka i övrigt i syfte att uppnå unionens mål. Samordning enligt denna metod innebär således inte en harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning. Sysselsättningsområdet är ett av de områden där den öppna samordningsmetoden har kommit att utvecklas mest.

Det införs ingen allmän klausul om den öppna samordningsmetoden. I stället har samordningsmetoder, som påminner om den öppna samordningsmetoden, fördragsfästs inom fyra särskilda politikområden: socialpolitik, folkhälsa, industri samt forskning, teknisk utveckling och rymden.

Bestämmelser om demokratiska principer

Grundläggande principer för den europeiska demokratin slås fast. Formerna för det civila samhällets deltagande definieras. Unionens institutioner ska föra en öppen, tydlig och regelbunden dialog med de representativa sammanslutningarna och det civila samhället. För att unionens åtgärder ska vara så enhetliga och öppna som möjligt ska kommissionen samråda med berörda parter innan förslag läggs fram. Detta påminner om det svenska remissförfarandet och motsvarar även kommissionens nuvarande praxis. Genom ett s.k. medborgarinitiativ kan unionsmedborgare efter insamling av en miljon namnunderskrifter från ett betydande antal medlemsstater uppmana kommissionen att lägga fram förslag.

Finansiella bestämmelser

Beslut om hur unionen ska finansieras – s.k. egna medel – fattas, i likhet med nu gällande EG-fördrag, av rådet med enhällighet efter Europaparlamentets hörande. Nationellt godkännande krävs av medlemsstaterna i enlighet med deras respektive författningar. En nyhet är att bestämmelser om genomförande beslutas av rådet med kvalificerad majoritet efter godkännande av Europaparlamentet, om huvudbeslutet avseende egna medel förutser sådana regler om genomförande.

Unionens långtidsbudget – det finansiella perspektivet – byter namn till den fleråriga budgetramen och ges en rättslig grund. Ramen fastställs av rådet med enhällighet efter godkännande av Europaparlamentet, som ska fatta beslut med en majoritet av sina ledamöter. Europeiska rådet får enhälligt besluta om övergång till beslut med kvalificerad majoritet i rådet för fastställandet av ramen.

Unionens årliga budget fastställs i enhetliga beslutsprocedurer för samtliga utgifter. Uppdelningen mellan s.k. obligatoriska och ickeobligatoriska utgifter försvinner. Europaparlamentet får därmed till skillnad från i dag en viktig roll även i fråga om jordbruksutgifter. Antalet läsningar av budgetförslaget reduceras. I det fall rådet och Europaparlamentet inte är överens och inte heller en förlikningskommitté kan enas om en lösning, ska kommissionen lägga ett nytt budgetförslag. Detta behandlas på samma sätt som det första förslaget.

Frivilligt utträde ur unionen

En ny artikel införs med ett förfarande som ska följas i det fall en medlemsstat frivilligt beslutar att utträda ur unionen. Förfarandet vägleds delvis av motsvarande procedur i 1969 års Wienkonvention om traktaträtten men innehåller mer specifika bestämmelser. En uttrycklig bestämmelse om frivilligt utträde tydliggör dels att en enskild stats vilja att frånträda unionen måste respekteras, dels att det finns ett rättsenligt sätt för en medlemsstat att även utan övriga medlemsstaters medgivande utträda ur unionen.

Bestämmelser som ska beaktas i hela unionens verksamhet

Enligt en ny artikel ska unionen säkerställa samstämmighet mellan all sin politik och verksamhet. Vissa bestämmelser ska beaktas eller respekteras i hela unionens verksamhet. Bestämmelserna omfattar jämställdhet mellan kvinnor och män, socialt skydd, bekämpande av diskriminering, miljöskydd, konsumentskydd och djurskydd. Liknande bestämmelser finns sedan tidigare men det sker en modernisering och anpassning i enlighet med den övergripande målbeskrivningen för unionens verksamhet.

Vissa bestämmelser, som tidigare varit tillämpliga endast i gemenskapsrätten, får giltighet för unionens samlade verksamhet. Det gäller bl.a. bestämmelser om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet samt åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion, eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

En ny rättslig grund skapas enligt vilken principer och villkor, särskilt ekonomiska och finansiella, som gäller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska fastställas. Åtgärderna på unionsnivå får dock inte påverka medlemsstaternas befogenheter att tillhandahålla, beställa och finansiera sådana tjänster.

Öppenhet

Unionens institutioner ska fullgöra sina uppgifter så öppet som möjligt och bidra till att medborgarnas möjligheter till insyn i unionens arbete ökar. Offentlighetsprincipen ska gälla för handlingar hos alla unionens institutioner, organ och byråer med vissa undantag för EU-domstolen, Europeiska centralbanken och Europeiska investeringsbanken. Det ger en ökad insyn i unionens verksamhet jämfört med i dag.

Det fördragsfästs att rådets sammanträden ska vara offentliga när förslag till lagstiftning diskuteras och antas. Det understryks vidare att unionens institutioner, organ och byråer ska ha en öppen, effektiv och oberoende förvaltning. En rättslig grund för förordningar om god förvaltning införs. Bindande regler om god förvaltning för samtliga institutioner, organ och byråer gör det tydligt för medborgaren vilka krav på en god och effektiv förvaltning som kan ställas på EU och dess tjänstemän. Ombudsmannens viktiga uppgift att säkra en öppen och god förvaltning inom EU förtydligas.

Inre marknaden

Den nuvarande balansen i bestämmelserna om den inre marknaden bevaras. Immaterialrätten får en egen rättslig grund. Beslut ska fattas med kvalificerad majoritet enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. När det gäller bestämmelser om språkanvändning i samband med sådana rättigheter krävs dock enhällighet.

Användandet av kvalificerad majoritet på området ökar något. Beslut om social trygghet för att genomföra fri rörlighet för migrerade arbetstagare och egenföretagare samt deras familjemedlemmar ska antas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Detta innebär att framtida ändringar gällande bestämmelser om arbetskraftens fria rörlighet kan beslutas med kvalificerad majoritet i stället för enhällighet. Under vissa förutsättningar får dock en rådsmedlem begära att utkastet överlämnas till Europeiska rådet. I sådant fall ska det ordinarie lagstiftningsförfarandet tillfälligt upphävas och en akt ska under vissa omständigheter anses som icke antagen.

Socialpolitik

Arbetsmarknadens parters betydelse och den sociala dialogen erkänns.

Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa

Området med frihet, säkerhet och rättvisa rör politik som gäller gränskontroll, asyl och invandring, civilrättsligt samarbete, straffrättsligt samarbete och polissamarbete. Inom området ska som huvudregel samma beslutsformer och beslutsprocedurer användas som för övriga politikområden. Åtgärder på området ska som huvudregel antas av rådet tillsammans med

Europaparlamentet enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

De rättsliga och inrikes frågorna har en särskild karaktär genom att de berör kärnuppgifter för nationalstaten som att upprätthålla lag och ordning och svara för myndighetsutövning mot enskilda medborgare. Ett antal särregler införs som beaktar detta. Det anges t.ex. att området med frihet, säkerhet och rättvisa ska respektera de grundläggande rättigheterna och de olika rättssystemen och rättsliga traditionerna i medlemsstaterna. Det finns vidare särskilda bestämmelser för bl.a. Europeiska rådet, nationella parlamentens medbestämmande, medlemsstaternas initiativrätt, formerna för att fatta beslut och EUdomstolens behörighet.

Enligt en ny bestämmelse kan unionen för att förebygga och bekämpa terrorism och därmed sammanhängande verksamhet vidta åtgärder angående kapitalrörelser och betalningar, såsom frysning av tillgångar. För Förenade kungarikets, Irlands och Danmarks deltagande i samarbetet gäller särskilda förutsättningar.

Politik som gäller gränskontroll, asyl och invandring

Unionen ska utarbeta en politik med syfte att införa ett system för förvaltning av unionens yttre gränser. Den faktiska innebörden av detta blir föremål för fortsatta förhandlingar om enskilda förslag till lagstiftning. En uttrycklig rättslig grund införs som ger rådet befogenhet att under vissa förutsättningar anta bestämmelser om pass, identitetskort, bevis om uppehållstillstånd eller andra jämförbara dokument.

Den tidigare målsättningen om en gemensam och enhetlig asyl- och invandringspolitik befästs. Unionen får en ny befogenhet att besluta om åtgärder för att bekämpa människohandel, särskilt handel med kvinnor och barn.

En annan nyhet är att unionen får befogenhet att besluta om åtgärder för att stimulera och stödja medlemsstaternas verksamhet för att främja integrationen av tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på deras territorium. Det kan dock inte handla om harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra regler.

Civilrättsligt samarbete

Bestämmelsen om civilrättsligt samarbete överensstämmer väsentligen med vad som gäller i dag. Åtgärderna på det civilrättsliga området ska antas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet, med undantag för det familjerättsliga området där rådet ska besluta med enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet. Rådet kan enhälligt besluta att det ordinarie lagstiftningsförfarandet i stället ska användas på vissa särskilt utpekade aspekter av familjerätten, men varje enskilt nationellt parlament har möjlighet att förhindra en sådan ändring av beslutsförfarandet.

Principen om ömsesidigt erkännande av domar och beslut, som varit vägledande för utvecklingen på detta område, fördragsfästs nu uttryckligen som grunden för det fortsatta arbetet.

Straffrättsligt samarbete, materiell straffrätt och förebyggande av brottslighet

Även på det straffrättsliga området fördragsfästs principen om ömsesidigt erkännande. Det ges också en grund för tillnärmning av straff- och straffprocessuella bestämmelser när det behövs för att säkerställa tillämpningen av denna princip samt garantera den enskildes rättssäkerhet och brottsoffers rättigheter.

Tillnärmning av materiell straffrätt ska kunna ske genom att det införs minimiregler om brottsrekvisit och påföljder för särskilt allvarlig brottslighet med gränsöverskridande inslag. Sådan tillnärmning behövs främst för att underlätta det rättsliga samarbetet mot sådan brottslighet mellan brottsbekämpande myndigheter i olika medlemsstater.

Tillnärmning av materiell straffrätt kan även ske på områden som redan omfattas av andra åtgärder för harmonisering, om det visar sig nödvändigt för att säkerställa att unionens politik genomförs effektivt.

En särskild ordning införs för vissa frågor på det straffrättsliga området som innebär att en medlemsstat under vissa förutsättningar kan begära att ett utkast till direktiv överlämnas till Europeiska rådet för ställningstagande, den s.k. nödbromsen. Om ingen enighet uppnås i Europeiska rådet kan ett fördjupat samarbete upprättas i den aktuella frågan av minst nio medlemsstater. En uttrycklig möjlighet skapas för vissa stödjande insatser i syfte att utveckla brottsförebyggande arbete i medlemsstaterna.

Åklagarsamarbete

Fördraget möjliggör en förstärkning och fördjupning av åklagarsamarbetet inom Eurojust. Det öppnas även en möjlighet att i framtiden inrätta en europeisk åklagarmyndighet utifrån Eurojust. Ett beslut om detta förutsätter dock enhällighet i rådet och Europaparlamentets godkännande. Om enhällighet inte kan uppnås i rådet får en grupp om minst nio medlemsstater begära att frågan överlämnas till Europeiska rådet för ställningstagande. Om ingen enighet uppnås i Europeiska rådet kan ett fördjupat samarbete upprättas i den aktuella frågan av minst nio medlemsstater.

Polissamarbete

Genom fördraget utökas möjligheterna att fördjupa det europeiska polissamarbetet, bl.a. genom att det skapas en rättslig grund för att ersätta den nuvarande Europolkonventionen med förordningar om Europols uppgifter och organisation. Därigenom förenklas också möjligheterna att över tiden anpassa Europols uppgifter och uppbyggnad till den brottslighet som ska bekämpas.

Det ges också en rättslig grund för att utforma ett samarbete mellan nationella myndigheter när det gäller medlemsstaternas inre säkerhet i syfte att förebygga, upptäcka och utreda brott. En huvuduppgift i detta arbete under kommande år blir att förbättra informationsutbytet rörande gränsöverskridande brottslighet med beaktande av kraven på rättssäkerhet och integritetsskydd för den enskilde.

Polis- och tullfrågornas starka nationella anknytning motiverar vissa begränsningar för vad ett operativt unionssamarbete kan omfatta. Som exempel kan nämnas att tvångsåtgärder mot enskilda på svenskt territorium även i framtiden blir en uppgift för våra nationella myndigheter. Det förblir även en nationell uppgift att avgöra hur polisen och tullen ska vara organiserad på nationell nivå. Rådet ska fatta beslut om åtgärder om operativt samarbete med enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet. Om enhällighet inte kan uppnås i rådet får en grupp om minst nio medlemsstater begära att ett utkast till åtgärder överlämnas till Europeiska rådet för ställningstagande. Om ingen enighet uppnås i Europeiska rådet kan ett fördjupat samarbete upprättas i den aktuella frågan av minst nio medlemsstater.

Unionens yttre åtgärder

I och med att pelarstrukturen avskaffas blir det möjligt att slå fast övergripande mål för unionens yttre agerande i alla dess delar: utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik, handelspolitik, utvecklingspolitik, humanitära insatser, restriktiva åtgärder, internationella avtal och yttre representation. Detta möjliggör ökad effektivitet, förbättrad samordning och samstämmighet mellan politikområdena samt en tydligare representation gentemot omvärlden. Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik får en central roll när det gäller att samordna och genomföra unionens yttre politik.

Ändringar av fördragen

Ändringar av fördragen ska ske på traditionellt sätt enligt folkrätten, dvs. efter nationellt godkännande i medlemsstaterna i enlighet med vad deras nationella författningar föreskriver.

Europeiska rådet kan med enhällighet utöka tillämpningen av beslut med kvalificerad majoritet på ytterligare områden utan krav på nationellt godkännande. Det gäller även utökande av Europaparlamentets medbeslutande. Sådana initiativ från Europeiska rådet ska översändas till de nationella parlamenten. Om något parlament invänder, kan Europeiska rådets beslut inte antas. Detta ger således varje nationellt parlament en vetorätt. I frågor som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser gäller alltid kravet på nationellt godkännande i enlighet med vad som krävs för ändringar i unionens befogenheter.

Bestämmelserna innebär att det grundläggande kravet på nationellt godkännande består vid förändringar av unionens uppgifter. Möjlighet finns för nationella parlamentet att hindra övergång till majoritetsomröstning. Härigenom klargörs att det är medlemsstaterna som avgör vad unionen får respektive inte får göra i enlighet med den grundläggande principen om tilldelade befogenheter.

Sverige bör tillträda Lissabonfördraget

Skälen för regeringens förslag

Europa står inför stora utmaningar och möjligheter. I samverkan med andra europeiska länder kan Sverige agera effektivt i gränsöverskridande frågor, som kampen mot klimatförändringen, internationell brottslighet och åsidosättande av mänskliga rättigheter. Ökad rörlighet, konkurrenskraft, sysselsättning och hållbar utveckling är viktiga uppgifter för unionen och av stor betydelse för vårt land. Genom medlemskapet i EU får Sverige ett långt större inflytande på den globala nivån än vad vi förmår på egen hand. Sverige ska därför tillhöra kärnan i EU. Det innebär ett tydligt och långsiktigt åtagande att verka för att det europeiska samarbetet hålls levande och framåtblickande.

Sverige ska delta aktivt i de forum där besluten tas. Vi ska tillsammans med de andra europeiska länderna dela ansvaret för Europas stora framtidsfrågor. Arbetet ska bedrivas i nära dialog med medborgarna. Lissabonfördraget innebär inte minst från dessa utgångspunkter ett viktigt steg framåt för Europa och Sverige. Med det nya fördraget kan EU arbeta effektivare och samtidigt bli modernare, mer demokratiskt och tydligare för medborgarna. Unionen blir både öppnare och mer effektiv. Den får genom rättighetsstadgan en tydligare värdegrund. Vi får starkare redskap för att gemensamt bekämpa gränsöverskridande brottslighet och bättre förutsättningar att agera på ett mer sammanhållet sätt internationellt.

Ett öppnare och mer demokratiskt EU

Fördraget stärker öppenheten och medborgarnas möjlighet att delta i den demokratiska processen. Principen om handlingars offentlighet utvidgas till att gälla alla EU:s institutioner, organ och byråer och en ny regel införs om öppna möten när rådet diskuterar och antar lagstiftning. Fördraget tydliggör att EU:s institutioner ska medverka till en öppen debatt om unionens verksamhet och dessutom föra en regelbunden dialog med civila samhällets aktörer. En särskild nyhet är medborgarinitiativ, som innebär att en miljon EU-medborgare tillsammans kan uppmana kommissionen att lägga fram ett lagförslag.

Den representativa demokratin i EU stärks. Genom att Europaparlamentet blir delaktigt på fler områden får de folkvalda i parlamentet i större utsträckning ett avgörande inflytande över beslut. Även nationella parlament får en stärkt roll. Ingen lag kommer att stiftas i EU utan att den har granskats av riksdagen och andra nationella parlament. Om tillräckligt många nationella parlament anser att ett lagförslag inte bör behandlas på EU-nivå kan det leda till att förslaget helt stoppas.

Tydligare rättigheter för medborgarna

Genom fördraget blir unionens rättighetsstadga rättsligt bindande för EUinstitutionerna och för medlemsstaterna när dessa tillämpar EU:s lagar och regler. Därmed skapas ett tydligare skydd för rättigheter såsom yttrandefrihet, religionsfrihet och rätt till tillgång till handlingar. Även unionens framtida anslutning till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna bidrar till att klarlägga vilka grundläggande rättigheter och principer som unionen ska respektera.

EU:s värden och målsättningar blir tydligare och utsträcks dessutom till att gälla hela fördraget. Övergripande bestämmelser om exempelvis jämställdhet mellan kvinnor och män samt skydd av barnets rättigheter som utgör nya målsättningar för unionen blir generellt tillämpliga för alla politikområden. Detta är av stor långsiktig betydelse såväl internt inom unionen som i förhållande till omvärlden.

En mer begriplig och handlingskraftig union

Genom Lissabonfördraget blir de grundläggande spelreglerna i EU mer begripliga. Slopandet av de s.k. pelarna innebär att en ibland otydlig kategoriindelning försvinner. Unionens agerande blir mer enhetligt och lättare för medborgarna att följa. Ansvarsfördelningen mellan EU och medlemsstaterna redovisas på ett klarare sätt. Fördraget slår fast att det är medlemsstaterna som bestämmer hur mycket makt EU ska ha. Det nya fördraget gör därmed tydligt vad EU ska ägna sig åt och vad EU inte ska ägna sig åt.

De nya reglerna för beslutsfattande i rådet kan ses som en viktig effektivitetsreform. Utökad användning av omröstning med kvalificerad majoritet underlättar beslutsfattandet. Särskilt i en utvidgad union är det för effektiviteten i beslutsfattandet viktigt med kvalificerad majoritet. De förenklade röstregler, som ska gälla på sikt och som innebär att ett beslut ska ha stöd av minst 55 % av medlemsstaterna som ska representera minst 65 % av den samlade befolkningen i unionen, skapar större tydlighet och sammantaget en rimlig balans i rådet.

På sikt ska antalet kommissionsledamöter begränsas till 2/3 av antalet medlemsstater, något som bör stärka kommissionen i dess roll som initiativtagare och verkställare av unionens politik. Posterna som kommissionsledamöter kommer då att rotera på lika villkor mellan medlemsstaterna.

Europeiska rådet får en vald ordförande, som leder dess arbete. Samtidigt finns det roterande ordförandeskapet kvar. Sammantaget görs viktiga förändringar i institutionernas sammansättning och sätt att fungera. Förändringarna bör ses i ett sammanhang där alla institutioner stärks, samtidigt som balansen mellan dem består.

Bättre verktyg för brottsbekämpning

Bekämpande av grov gränsöverskridande brottslighet har länge erkänts som ett viktigt europeiskt samarbetsområde, men samarbetet har hittills gått långsamt. Det är angeläget både för unionen och Sverige som nation att det brottsbekämpande arbetet förbättras och anpassas till utmaningen. En av de kanske viktigaste reformerna i det nya fördraget är därför just att unionen ges nya och kraftfulla redskap inom det straffrättsliga samarbetet och när det gäller operativt samarbete mellan brottsbekämpande myndigheter. Förutsättningar skapas för att bl.a. fastställa minimiregler om brottsrekvisit och påföljder vid gränsöverskridande brottslighet t.ex. narkotikahandel, korruption, människohandel och sexuellt utnyttjande av kvinnor och barn. Samtidigt införs balanserade bestämmelser som syftar till att de rättsliga traditionerna i medlemsstaterna på detta område ska kunna respekteras.

Starkare EU-samarbete om asyl och migration

Den gradvisa utvecklingen av en gemensam europeisk politik för asyl och migration med en hög humanitär ambition är en fortsatt angelägen fråga. En harmoniserad asylpolitik för hela unionen, där medlemsstaterna tillämpar samma bestämmelser och erkänner varandras beslut, ger sammantaget en bättre ordning för medlemsstaterna och för den enskilde, men även en mer rättvis ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna.

Ett mer sammanhållet internationellt agerande

I och med att pelarstrukturen avskaffas blir det möjligt att slå fast övergripande mål för EU:s yttre agerande i alla dess delar: utrikes- och säkerhetspolitik, handelspolitik, utvecklingspolitik, humanitära insatser, restriktiva åtgärder, internationella avtal och yttre representation. Förutsättningar ges därmed för ökad effektivitet och samstämmighet mellan politikområdena. Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik får en central roll när det gäller att formulera och genomföra unionens yttre politik utifrån de mandat som medlemsstaterna enats om i Europeiska rådet och i rådet för utrikes frågor.

Det nya fördraget ger förutsättningar att förbättra och effektivisera EU:s förmåga till fredsfrämjande insatser. EU:s krishanteringsuppgifter inbegriper enligt fördraget nu uttryckligen såväl konfliktförebyggande som fredsfrämjande insatser med civila och militära resurser.

Bekämpningen av klimatförändringen blir en uttrycklig uppgift

En välkommen nyhet för EU:s internationella agerande är att det nya fördraget tydliggör att unionens åtgärder på den internationella nivån särskilt ska avse bekämpning av klimatförändringen.

Utvidgningen av EU kan fortsätta

Arbetet med en fortsatt EU-utvidgning går vidare. Ett EU med fler än dagens 27 medlemsstater ställer krav på bättre samarbetsformer om beslutsfattandet ska fungera. Lissabonfördraget förändrar inte EU:s arbetssätt och maktfördelning i grunden, men ger effektiva beslutsformer, tydlig ansvarsfördelning och fungerande instrument i en utvidgad union. Med det nya fördraget blir det enklare att få en fortsatt fungerande utvidgning av unionen.

Sverige bör tillträda det nya fördraget

Lissabonfördraget möjliggör för EU att ta sig an framtidens utmaningar och möjligheter med samlad kraft. Unionen får bättre redskap att möta globaliseringens utmaningar på områden där medborgarna önskar det, t.ex. för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, bekämpa klimatförändringen och för att vara en stark utrikespolitisk aktör till stöd för fred, säkerhet och mänskliga rättigheter.

EU blir mer öppet och demokratiskt. Dess värden och målsättningar moderniseras, samtidigt som dess uppdrag avgränsas och beskrivs på ett bättre sätt än hittills. EU blir också effektivare i sitt beslutsfattande utan att den grundläggande balansen mellan aktörerna inom unionen förändras. Det nya fördraget innebär sammantaget viktiga steg framåt för det europeiska samarbetet i en riktning som överensstämmer med svenska intressen. Fördraget ger en god grund för fortsatt välkomnande av nya medlemmar.

Det är regeringens mening att riksdagen bör ta ställning till Lissabonfördraget på sedvanligt sätt. Enligt vad som framgår ovan finns goda skäl för att Sverige bör tillträda fördraget. Regeringen föreslår därför att riksdagen godkänner Lissabonfördraget samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget.

Lissabonfördraget förutsätter att Sverige överlåter viss ytterligare beslutanderätt till unionen, särskilt genom att unionens polis- och straffrättsliga samarbete görs föremål för s.k. gemensamt beslutsfattande. Förutsättningarna för denna överlåtelse analyseras utförligt i avsnitt 7. Ett tillträde till fördraget föranleder en ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen (se avsnitt 8).

Källmaterial

Prop. 2007/08:168 Lissabonfördraget s. 14 ff.