113 kap. 3 § första stycket 3 socialförsäkringsbalken
Högsta förvaltningsdomstolen meddelade den 13 oktober 2017 följande dom (mål nr 751-16).
Bakgrund
Bostadstillägg är en inkomstprövad förmån och storleken på ett bostadstillägg är beroende av bl.a. den enskildes bidragsgrundande inkomst. Med bidragsgrundande inkomst avses summan av vissa inkomster, däribland inkomst av tjänst, med tillägg för en del av den enskildes förmögenhet. Som inkomst av tjänst behandlas även pension.
B. R. fick bostadstillägg i januari 2009 och under följande år. Bostadstillägget beräknades med beaktande av en gottgörelseförmån som B. R. får från den chilenska staten. Förmånen syftar till att kompensera offer och anhöriga till offer vars mänskliga rättigheter kränkts eller som drabbats av politiskt våld i Chile under åren 1973–1990. Pensionsmyndigheten ansåg att gottgörelseförmånen skulle betraktas som pension och därmed ingå i den bidragsgrundande inkomsten vid beräkningen av bostadstilläggets storlek.
Kammarrätten i Göteborg har i en dom från juni 2012 funnit att en gottgörelseförmån av det aktuella slaget inte är en skattepliktig inkomst och att den därmed inte ska ingå i den bidragsgrundande inkomsten. Domen meddelades efter det att Högsta förvaltnings domstolen meddelat prövningstillstånd i kammarrätten på den grunden att det saknades vägledande avgöranden i frågan.
Pensionsmyndigheten är skyldig att ändra ett beslut bl.a. i det fall det blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning. Om det förflutit mer än två år sedan beslutet meddelades får det ändras bara om det finns synnerliga skäl. Pensionsmyndigheten ansåg att kammarrättsdomen från juni 2012 innebar en ändring av tidigare praxis och gjorde därför en ny beräkning av B. R:s bostadstillägg fr.o.m. juli samma år.
B. R. begärde att bostadstillägget skulle räknas om fr.o.m. januari 2009. Pensionsmyndigheten avslog hennes begäran med motiveringen att praxis före kammarrättsdomen var att gottgörelseförmånen skulle ingå i den bidragsgrundande inkomsten.
Förvaltningsrätten fann att B. R:s bostadstillägg var beräknat i enlighet med den praxis som gällde före kammarrättsdomen och avslog hennes överklagande.
B. R. överklagade till kammarrätten som fann att det redan i januari 2009 framgick av författningsbestämmelser att gottgörelseförmånen inte skulle ingå i den bidragsgrundande inkomsten vid beräkningen av bostadstillägg. Kammarrättsavgörandet från juni 2012 hade därför inte ändrat rättsläget. Eftersom gällande författningsbestämmelser inte tillämpats var det fråga om uppenbart felaktig rättstillämpning. Kammarrätten ansåg även att det förelåg sådana synnerliga skäl som krävs för att ett beslut ska ändras när mer än två år förflutit sedan det meddelades.
Yrkanden m.m.
Pensionsmyndigheten överklagar och yrkar att kammarrättens dom ska upphävas och förvaltningsrättens domslut fastställas samt anför bl.a. följande. Det är inte möjligt att direkt av reglerna om bidragsgrundande inkomst utläsa att gottgörelseförmånen inte ska beaktas vid beräkning av bostadstillägg. Rättstillämpningen kan därför inte före kammarrättsavgörandet i juni 2012 anses ha varit uppenbart felaktig.
B. R. bestrider bifall till överklagandet.
Skälen för avgörandet
Frågan i målet
Frågan i målet är om beslut om bostadstillägg blivit oriktiga på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning genom att den aktuella gottgörelseförmånen räknats med i den bidragsgrundande inkomsten för beräkning av bostadstillägg.
Rättslig reglering m.m.
Ändring av beslut
Av 113 kap. 3 § första stycket 3 socialförsäkringsbalken framgår att Pensionsmyndigheten ska ändra ett beslut som inte har prövats av domstol om beslutet har blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning. En fråga om ändring får enligt 6 § inte tas upp av myndigheten senare än två år efter den dag då beslutet meddelades om det inte finns synnerliga skäl.
Bidragsgrundande inkomst vid beräkning av bostadstillägg
Reglerna om bidragsgrundande inkomst vid beräkning av bostadstillägg fanns tidigare i lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl. Sedan 2011 finns de i socialförsäkringsbalken. Bestämmelserna är i sak oförändrade.
I 102 kap. 2 § socialförsäkringsbalken anges bl.a. att storleken på bostadstillägget är beroende av den försäkrades bidragsgrundande inkomst. Av 7 § 1–5 framgår vad som ingår i den bidragsgrundande inkomsten. Det är fråga om tjänsteinkomster, inkomster från näringsverksamhet och kapital, del av förmögenhet samt vissa andra inkomster såsom studiemedel och etableringsersättning. Med tjänsteinkomster avses ett uppskattat överskott i inkomstslaget tjänst enligt 10 kap. 16 § inkomst skattelagen (1999:1229).
Av 10 kap. 16 § inkomstskattelagen framgår inte mer än att överskottet beräknas genom att intäktsposterna minskas med kostnadsposterna. Vad som faktiskt ingår i inkomstslaget tjänst framgår av andra bestämmelser i kapitlet. I 1 § första och andra styckena framgår att till inkomstslaget räknas inkomster på grund av tjänst till den del de inte ska räknas till inkomstslaget näringsverksamhet eller kapital. Med tjänst avses anställning, uppdrag, och annan inkomstgivande verksamhet av varaktig eller tillfällig natur. Som tjänst behandlas enligt 2 § även pension och vissa andra ersättningar. I 5 § definieras vad som avses med pension.
Konventionen om social trygghet mellan Sverige och Chile
Konventionen om social trygghet mellan Sverige och Chile gäller som svensk lag (2006:286). Av artikel 12.6 i konventionen framgår att en sådan gottgörelseförmån som nu är i fråga inte ska betraktas som pension och inte påverka garantipensioner eller garanterade delar av andra svenska pensioner. Av artikel 2.1 B) i konventionen följer att den inte är tillämplig på bostadstillägg.
Förmånen är en form av skadestånd som anses ligga utanför det chilenska socialförsäkringssystemet och den är inte skattepliktig, inkomstrelaterad eller avgiftsfinansierad (se prop. 2005/06:79 s. 25).
Högsta förvaltningsdomstolens bedömning
Av förarbetena till bestämmelsen om Pensionsmyndighetens skyldighet att ändra ett beslut framgår att med uppenbart felaktig rättstillämpning avses t.ex. fall då beslutsfattarna inte känt till eller har missuppfattat en författningsbestämmelse eller felbedömt besluts underlaget. Felaktigheterna kan avse t.ex. en felbedömning när det gäller att inkomstskattemässigt klassificera en viss inkomst (prop. 1977/78:20 s. 95).
För bedömningen av vad som krävs för att det ska anses vara fråga om uppenbart felaktig rättstillämpning bör ledning även hämtas från hur den resningsgrund i rättegångsbalken som avser uppenbart lagstridig rättstillämpning har tolkats (jfr RÅ 2010 ref. 61 och där anmärkt praxis och litteratur). Att lagstridigheten ska vara uppenbar anses innebära att rättstillämpningen klart och oemotsägligt ska framstå som oriktig.
Huvudregeln är att bedömningen ska göras utifrån förhållandena när avgörandet meddelades. Ny eller ändrad praxis anses inte utgöra skäl för resning. Avgöranden där resning beviljats på grund av uppenbart lagstridig rättstillämpning handlar ofta om att en viss bestämmelse förbisetts eller att dess innebörd misstolkats.
Pensionsmyndighetens rättstillämpning var felaktig redan när de aktuella besluten om bostadstillägg fattades i januari 2009 och fram till dess att myndigheten med anledning av 2012 års kammarrättsavgörande ändrade sin tillämpning.
Det var emellertid inte möjligt att direkt av reglerna om bostadstillägg utläsa att gottgörelseförmånen inte är en sådan pension eller annan inkomst som ska ingå i den bidragsgrundande inkomsten vid beräkningen av bostadstillägg. Det var inte heller möjligt att utläsa detta direkt av bestämmelserna i inkomstskattelagen om vad som utgör en tjänsteinkomst – som reglerna om bostadstillägg indirekt hänvisar till – eller av bestämmelserna i konventionen om social trygghet mellan Sverige och Chile.
Vidare hade Pensionsmyndighetens tillämpning av regelverket stöd i tidigare avgöranden från förvaltningsrätt och kammarrätt. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening kan det därför inte anses vara fråga om en sådan uppenbart felaktig rättstillämpning som förutsätts i 113 kap. 3 § första stycket 3 socialförsäkringsbalken. Att det av förarbetena till lagen om den nämnda konventionen framgår att förmånen är en form av skadestånd föranleder inte någon annan bedömning. Pensionsmyndighetens överklagande ska därför bifallas.
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande
Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens dom och fastställer förvaltningsrättens domslut.