Inställning m.m.
1. Staten yrkar att kärandens förstahandyrkande ska avvisas.
2. Staten yrkar att kärandens andrahandsyrkande ska avvisas.
3. För det fall att kärandens yrkanden inte avvisas motsätter sig staten bifall till käromålet.
4. Staten begär ersättning för rättegångskostnader med ett belopp som kommer att preciseras senare.
Inledande synpunkter
5. Staten är medveten om vikten av att åtgärder vidtas för att begränsa den globala uppvärmningen. Staten har också ett ansvar att bidra till att Parisavtalets övergripande temperaturmål uppnås. Genom antagandet av klimatlagen (2017:720) och via medlemskapet i EU har staten därför iklätt sig förpliktelser att uppnå vissa mål för minskade utsläpp av växthusgaser. Förpliktelserna preciserar dock inte med vilka medel de uppsatta målen ska nås. I stället står det staten fritt att avgöra vilka åtgärder som ska vidtas liksom hur åtgärderna ska anpassas över tid i takt med att de ekonomiska, sociala och tekniska förutsättningarna ändras och kunskapsläget förbättras. Vilka åtgärder som bör vidtas vid varje given tidpunkt måste bedömas utifrån en avvägning mellan olika motstående intressen och skyldigheter, på såväl lokal som nationell och internationell nivå. Komplexiteten i dessa avvägningar och prioriteringar ska inte underskattas.
6. Att staten har vissa folkrättsliga, unionsrättsliga och nationella skyldigheter att minska sina utsläpp innebär inte i sig att det har tillskapats några rättigheter som kan åberopas av enskilda i förhållande till staten med anledning av klimatförändringen. En annan sak är att klimatförändringens effekter i vissa fall skulle kunna aktualisera positiva förpliktelser för staten att vidta specifika skyddsåtgärder i förhållande till sådana enskilda som särskilt drabbas (s.k. direkta offer) eller riskerar att drabbas (s.k. potentiella offer) på ett så konkret sätt att deras rättigheter under Europakonventionen eller EU:s rättighetsstadga överträds. Sådana personer har också som utgångspunkt en rätt till domstolsprövning och effektiva rättsmedel inom de ramar som rättsordningen medger.
7. Som kommer att utvecklas i det följande anser staten att det finns grundläggande problem med en sådan talan som käranden och gruppmedlemmarna för. I käromålet görs det gällande att de åtaganden som staten har gjort på klimatområdet kan översättas till positiva förpliktelser för staten att skyndsamt vidta vissa specifikt angivna åtgärder som i många fall kräver lagstiftning, och att så länge staten underlåter att vidta dessa åtgärder så kränks vissa av kärandens och gruppmedlemmarnas rättigheter enligt Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Käranden och gruppmedlemmarna anser sig vidare ha en ovillkorlig rätt att på grundval av sina vaga och abstrakta påståenden om kränkningar av Europakonventionen och unionsrätten föra en talan som klart syftar till att en domstol ska uttala sig om vilka åtgärder staten, dvs. riksdag och regering, är skyldig att vidta enligt internationell rätt, unionsrätt respektive nationell rätt. Alternativt anser käranden och gruppmedlemmarna att domstolen i praktiken ska förelägga riksdag och regering att vidta dessa åtgärder. Såväl kärandens första- som andrahandsyrkande är otillåtet och ska avvisas på de grunder som anges i det följande.
Grunder för avvisningsyrkandena
Kärandens förstahandsyrkande – ”fastställelseyrkandet”
Om fastställelsetalan
8. Kärandens förstahandsyrkande utgör en fastställelsetalan enligt 13 kap. 2 § rättegångsbalken. Möjligheten att föra en sådan talan förutsätter att flera separata rekvisit är uppfyllda. Det ska till att börja med gälla ett rättsförhållande som det dessutom råder ovisshet om. Utöver dessa två rekvisit ska ovissheten lända käranden till förfång, det vill säga ska medföra nackdel för denne. Slutligen ska talan också vara lämplig. Det sistnämnda följer av att regeln är fakultativ och har etablerats i praxis (se exempelvis NJA 2013 s. 209).
9. Staten har uppfattat att det rättsförhållande som talan avser är skyldigheten att ge käranden upprättelse för en påstådd överträdelse av dennes rättigheter enligt Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Överträdelsen påstås i sin tur utgöras av ett antal underlåtelser. Käranden har dock uttryckligen angett att talan inte avser frågan om upprättelse i sig.
Staten ifrågasätter att talan avser ett konkret rättsligt förhållande
10. I rekvisitet att en fastställelsetalan ska avse ett rättsförhållande ligger att det ska vara frågan om ett konkret rättsligt förhållande (eller ickeförhållande) mellan parterna och att talan inte får avse rena sakförhållanden. Kravet innebär vidare att talan måste anknyta till minst en rättsföljd och att yrkandet om en viss rättsföljd måste ha en tillräckligt tydlig koppling till konkreta omständigheter som åberopas som grund. Rättsförhållandet som talan gäller måste således vara så preciserat att verkan av att det fastställs att förhållandet består eller inte består kan överblickas.
11. Kärandens talan innebär att det ska fastställas att statens underlåtenhet att vidta åtgärder i ett visst syfte ska anses utgöra en överträdelse av kärandens rättigheter enligt Europakonventionen. Det handlande (eller icke-handlande) som läggs staten till last har inte någon större koppling till käranden än till vilken annan person som helst som vistas i Sverige.
12. Enligt statens uppfattning innebär detta att talan inte kan anses avse ett sådant konkret rättsligt förhållande som förutsätts i 13 kap. 2 § rättegångsbalken. Det är i stället fråga om ett abstrakt rättsförhållande, vars fastställelse kräver en abstrakt prövning av dels den gällande lagstiftningens otillräcklighet, dels betydelsen av avsaknaden av specifika åtgärder från riksdagens eller regeringens sida. En sådan prövning måste anses strida mot förbudet mot abstrakt normprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen eller i vart fall grundläggande värden i det svenska styrelseskicket (se punkterna 24–27).
Staten ifrågasätter att ovissheten länder käranden till förfång
13. Käranden har angett att ovissheten gällande rättsförhållandet medför oro och ängslan samt en svårighet att planera sin framtid. Enligt statens mening är dessa påståenden alltför vaga och subjektiva för att de i detta fall ska kunna läggas till grund för att tillåta en fastställelsetalan.
14. Staten ifrågasätter i och för sig inte att käranden känner oro och ängslan kring klimatförändringarna och hur dessa kommer att påverka kärandens framtid. Det är dock inte i förhållande till detta som förfångsrekvisitet ska prövas.
15. Prövningen ska i stället ske i förhållande till det rättsförhållande som det enligt käranden råder ovisshet om, det vill säga påståendet om en rättighetsöverträdelse. Även om man tar i beaktande att det påstås att konstaterandet av en sådan rättighetsöverträdelse medför en rätt till upprättelse är det likväl fråga om alltför övergripande frågor för att klarheten ska kunna anses lända just käranden till förfång. Påståendet att det just skulle vara ovissheten kring förekomsten av en rättighetsöverträdelse som här medför oron och ängslan framstår därtill som mindre övertygande – inte minst i ljuset av att käranden har preciserat att talan inte syftar till upprättelse. Inte heller har det i övrigt gjorts gällande något som talar för att käranden eller någon av gruppmedlemmarna på något annat mer konkret sätt drabbas negativt av ovissheten.
16. Sammanfattningsvis anser staten att ovissheten gällande det påstådda rättsförhållandet inte kan anses lända käranden till förfång i den bemärkelse som krävs enligt 13 kap. 2 § rättegångsbalken.
Staten ifrågasätter att talan är lämplig
17. Redan mot bakgrund av de oklarheter gällande rättsförhållande- respektive förfångsrekvisiten som staten har redogjort för ovan kan det ifrågasättas om den förda fastställelsetalan är lämplig. Därutöver vill staten framhålla följande.
18. Vid bedömningen av om en fastställelsetalan är lämplig är sannolikheten för att tvisten blir slutligt avgjord genom den förda talan av stor betydelse. Det kan med fog ifrågasättas om det rättsförhållande som käranden gör gällande överhuvudtaget kan bli föremål för ett slutligt avgörande, då det baserar sig på oförutsägbara förhållanden som är under ständig förändring.
19. Eftersom käranden uttryckligen har angett att frågan om upprättelse inte är föremål för talan får det snarast anses troligt att en fastställelse i enlighet med kärandens yrkande kommer att leda till ytterligare processer gällande frågan om formerna för upprättelsen. Även detta talar mot att den väckta talan är lämplig.
20. Vidare ska det vid en lämplighetsbedömning av det aktuella slaget beaktas i vilken mån den väckta talan är ägnad att undanröja ovissheten och det förfång som följer av ovissheten. Mot bakgrund av det påstådda förfång som käranden gjort gällande är det högst oklart i vilken mån ett fastställande av det påstådda rättsförhållandet kommer att undanröja förfånget.
21. Ytterligare en faktor som talar mot talans lämplighet är att rättskraftsverkningarna av en dom i målet framstår som högst oklara.5 Detta utvecklas vidare nedan under punkterna 31–33 gällande fullgörelseyrkandet, men görs gällande även här.
Kärandens andrahandsyrkande – ”fullgörelseyrkandet”
Om fullgörelsetalan
22. En fullgörelsetalan består av ett anspråk på att svaranden ska fullgöra något, normalt i form av att betala ett visst belopp eller fullgöra en viss prestation. En talan kan också vara negativ och avse en skyldighet att underlåta att fullgöra något.
23. Utöver vissa specifika kriterier i 13 kap. 1 § rättegångsbalken som inte är direkt tillämpliga i detta fall saknas i stort sett lagregler om vad en fullgörelsetalan kan avse och därmed även på vilka grunder det finns hinder för upptagande av en sådan talan. Viss ledning har dock utvecklats genom praxis.
Staten anser att talan är sådan att den inte kan prövas av domstol
24. Vid bedömningen av frågan om ett yrkande är sådant att det över huvud taget kan prövas av domstol finns det anledning att utgå från domstolarnas konstitutionella roll. Av 1 kap. regeringsformen framgår bland annat att den offentliga makten utövas under lagarna, att riksdagen stiftar lag och bestämmer hur statens medel ska användas, att regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen samt att det för rättskipningen finns domstolar.
25. I NJA 1988 s. 15 slog Högsta domstolen fast att det inte ankommer på allmän domstol att pröva lagenligheten av regeringens verkställighet av riksdagens anslagsbeslut. Den centrala princip som uttrycktes i detta avgörande är att förvaltningen inte är underkastad kontroll för sin passivitet om det inte finns någon typ av (tillräckligt precis) författningsreglering av vad förvaltningen är skyldig att göra. I det avseendet finns också en begränsning av domstolarnas (offentligrättsliga) rättsbildande roll genom att den inte utsträcks till områden där det allmänna är passivt.
26. Den talan som käranden för i detta mål syftar till att ålägga staten att vidta flera olika sorters åtgärder. Det rör sig bland annat om utredningar och åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser. Det får anses uppenbart att dessa åtgärder kräver såväl finansieringsbeslut som författningsändringar. Detta är frågor som enligt regeringsformen faller under riksdagens och regeringens respektive ansvarsområden.
27. Kärandens fullgörelseyrkande är av det skälet sådant att det utgör en talan som, med beaktande av grundläggande konstitutionella värden i det svenska styrelseskicket, inte kan föras i domstol (jfr Svea hovrätts beslut den 6 februari 2007 i mål nr Ö 346-07). Konsekvensen av detta är att talan ska avvisas.
Fullgörelseyrkandet bör avvisas eftersom talan inte förs avseende någon åtgärd i förhållande till käranden
28. Fullgörelseyrkandet omfattar ett stort antal åtgärder. Graden av konkretisering på dessa åtgärder är varierande, men ingen av dem går att knyta till käranden eller gruppmedlemmarna på något konkret plan. Det är alltså inte i förhållande till käranden eller gruppmedlemmarna som åtgärderna ska vidtas.
29. I rättsfallet NJA 1984 s. 215 konstaterade Högsta domstolen att det i vissa bestämmelser förutsätts att en part kan föra talan mot någon annan om att denne ska fullgöra något till en tredje part samt att det kan tänkas att en sådan talan även utan uttryckligt stöd av lag kan få föras och vinna bifall. Den princip som slogs fast av Högsta domstolen var dock att det som regel saknas anledning att låta någon som part föra talan om annans rätt och att konsekvensen i ett sådant fall är att talan bör avvisas.
30. Liknande överväganden gör sig gällande även i detta fall. Enligt statens mening saknas det mot denna bakgrund anledning att låta käranden föra en fullgörelsetalan om åtgärder som inte ska ske i relation till denne (särskilt med beaktande av det som framgår nedan i punkterna 34–37). Talan ska därför avvisas även på denna grund.
Fullgörelseyrkandet brister i konkretion och kan inte läggas till grund för en verkställbar dom
31. Som har framgått ovan är fullgörelseyrkandet utformat så att det ställer krav på åtgärder som snarast kan beskrivas som utredningar och klimatpolitiska styrningar som syftar till att dels verkställa dessa utredningars slutsatser, dels uppnå vissa i yrkandet angivna mål. Kärandens yrkande är alltså uppdelat i flera led, där utfallet av de åtgärder som vidtas i enlighet med ett led avgör vilka åtgärder som ska vidtas i nästa led.
32. Konsekvensen av detta är att en dom i enlighet med yrkandet inte på ett klart och tydligt sätt förklarar vilken fullgörelse som åläggs staten. Detta leder i sin tur till att det inte kan bedömas dels om staten har uppfyllt sin förpliktelse enligt domen, dels om en kommande talan omfattas av domens rättskraft.
33. I denna bemärkelse uppfyller talan inte de krav som följer av bestämmelsen i 42 kap. 2 § rättegångsbalken. Talan bör därför avvisas med stöd av grunderna för 42 kap. 4 § rättegångsbalken.
Angående bristande talerätt till följd av förbud mot actio popularis och abstrakt normprövning
34. Som har nämnts ovan medger svensk rätt inte någon rätt till så kallad abstrakt normprövning, det vill säga en talan som går ut på att en viss författning ska förklaras ogiltig eller inte tillämpas mot den som vill väcka talan. Vidare uppställer vare sig unionsrätten eller Europakonventionen något krav på att en sådan taleform ska vara tillåten.
35. Den svenska ordningen för normprövning utgår i stället från att prövningen sker prejudiciellt inom ramen för ett mål eller ärende där den ifrågasatta bestämmelsen blir aktuell. Rättegångsbalkens reglering av taleformer i tvistemål innehåller därför inte någon möjlighet till så kallad actio popularis, det vill säga en talan av en enskild å folkets vägnar.
36. Avseende den nu aktuella talan kan det konstateras att kärandens fullgörelsetalan inte förs till förmån för någon part över huvud taget. Vad gäller fastställelseyrkandet görs det förvisso gällande att kärandens rättigheter enligt Europakonventionen överträds. Det har dock inte gjorts gällande att kärandens rättigheter överträds i något konkret hänseende som går att koppla specifikt till käranden. I stället är det snarast så att de påstådda kränkningarna skulle kunna göras gällande av envar.
37. Mot den bakgrunden och eftersom det alltså är tydligt att käranden inte är berörd av klimatförändringarna på ett så direkt och personligt sätt som rättsordningen kräver bör talan betraktas som en form av actio popularis där käranden saknar talerätt.
Angående Europakonventionens, unionsrättens och Århuskonventionens betydelse för tillåtligheten av talan
38. Käranden och gruppmedlemmarna har gjort gällande att det skulle utgöra en kränkning av deras rätt till domstolsprövning och/eller ett effektivt rättsmedel enligt artikel 6 och 13 i Europakonventionen, artikel 47 i EU:s rättighetsstadga samt artikel 9.3 i Århuskonventionen om varken deras fastställelse- eller fullgörelseyrkande tas upp till prövning. Som det får förstås menar käranden därför att rättegångsbalkens regler ska tolkas i ljuset av dessa artiklar på ett sådant sätt att talan i målet får föras. Mer konkret har käranden fört fram att en konventionskonform tolkning av lämplighetsrekvisitet i 13 kap. 2 § rättegångsbalken bör leda till slutsatsen att fastställelsetalan är lämplig.
39. Oaktat att staten på redan anförda skäl anser att det inte finns något egentligt tolkningsutrymme (eftersom konstitutionella begränsningar förhindrar en sådan konform tolkning), delar inte staten kärandens och gruppmedlemmarnas uppfattning att en avvisning av talan i målet skulle strida mot någon av de angivna artiklarna.
40. Till att börja med ska det påpekas att artikel 9.3 i Århuskonventionen inte är tillämplig i målet. Detta eftersom talan inte grundas på påståenden om att statens underlåtenhet strider mot den nationella miljölagstiftningen, utan på att underlåtenheten strider mot kärandens och gruppmedlemmarnas rättigheter enligt Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga.
41. Som redan har framhållits är kärandens och gruppmedlemmarnas påståenden om rättighetskränkningar dessutom så vaga och abstrakta att talan i målet ska betraktas som en form av actio popularis. Någon rätt att föra en sådan talan finns varken under Europakonventionen, EU:s rättighetsstadga15 eller Århuskonventionen .
42. Tvärtom är det endast personer som på rimliga grunder kan påstå sig ha blivit utsatt för en kränkning av sina rättigheter (dvs. som kan hävda en offerstatus) som anses ha talerätt, rätt till domstolsprövning och en rätt till ett effektivt rättsmedel under Europakonventionen respektive EU:s rättighetsstadga . Detta krav är inte uppfyllt i målet. Talan rör nämligen inte rättigheter som har eller riskerar att överträdas i något konkret hänseende som går att koppla specifikt till käranden och gruppmedlemmarna. De är alltså varken direkta eller potentiella offer för en rättighetskränkning.
43. Såväl Europakonventionen som EU:s rättighetsstadga och Århuskonventionen tillåter för övrigt att den nationella rätten ställer upp vissa grundläggande processuella krav för att en talan ska tillåtas. De förutsättningar för en talans tillåtlighet som följer av regeringsformen och rättegångsbalken – och som enligt staten medför att kärandens och gruppmedlemmarnas talan ska avvisas – utgör just sådana grundläggande processuella krav. Att tillämpa dem i målet innebär alltså inte någon överträdelse av kärandens och gruppmedlemmarnas rätt till domstolsprövning eller effektivt rättsmedel.
Grunder för bestridandet av målet i sak
44. Kärandens och gruppmedlemmarnas påståenden om att de har drabbats och riskerar att drabbas av statens påstådda underlåtenhet på ett sätt som kränker deras rättigheter är för vaga och abstrakta, eller i vart fall otillräckliga, för att aktualisera skyddet i Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Påståendena grundar inte heller några positiva förpliktelser för staten av det slag som görs gällande. Under alla omständigheter har staten inte brustit i sina eventuella positiva förpliktelser på det sätt som påstås. Det skydd mot diskriminering som föreskrivs i Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga aktualiseras vidare inte. Käranden och gruppmedlemmarna är i vart fall inte utsatta för någon otillåten diskriminering.
Rättegångskostnader
45. Det bestrids att staten ska stå för kärandens rättegångskostnader oavsett utgången i målet, liksom att käranden inte ska åläggas ansvar att ersätta statens rättegångskostnader för det fall käromålet ogillas. Varken nationell rätt, Europakonventionen eller unionsrätten kräver att någon annan fördelning av rättegångskostnaderna ska göras i målet än den som följer av reglerna i 18 kap. rättegångsbalken.
46. Eftersom talan i målet, som redan har nämnts ovan i punkt 40, inte faller in under tillämpningsområdet för artikel 9.3 i Århuskonventionen är inte heller bestämmelsen i artikel 9.4 i Århuskonventionen om att det rättsliga förfarandet inte får vara oöverkomligt kostsamt tillämplig i målet.
Bevisning
47. Staten åberopar för närvarande ingen bevisning.
Målets fortsatta handläggning
Frågan om hänskjutande till Högsta domstolen
48. Käranden har i stämningsansökan efterfrågat statens syn på ett eventuellt hänskjutande av målet till Högsta domstolen för prövning i enlighet med 56 kap. 13 § rättegångsbalken. Enligt käranden skulle det vara fördelaktigt eftersom det saknas vägledande avgöranden kring statens ansvar för klimatförändringarnas risker.
49. Ett hänskjutande av det slag som föreslagits av käranden skulle inte vara begränsat till en sådan klart definierad prejudikatfråga eller en sådan del av målet som avses i 54 kap. 11 § första stycket rättegångsbalken (jfr 56 kap. 14 § första stycket rättegångsbalken). Dessutom är det enligt statens mening – mot bakgrund av det som görs gällande till grund för statens avvisningsyrkande – inte heller lämpligt med ett hänskjutande enligt kärandens förslag.
50. Med det sagt borde det finnas ett gemensamt intresse för parterna att hänskjuta de principiella frågor som aktualiseras med anledning av statens yrkanden om avvisning. Det skulle vara värdefullt om Högsta domstolen tog ställning till om det såväl rent processrättsligt som ur konstitutionellt hänseende (med beaktande av de unions- och folkrättsliga aspekterna) är tillåtet att föra en talan av det aktuella slaget. En sådan prövning skulle vara av betydelse för såväl tingsrättens ställningstagande i avvisningsfrågan som för vägledning av rättstillämpningen.
Övrigt
51. Enligt statens mening vore det ur processekonomiskt hänseende önskvärt att tingsrätten i ett första skede hanterar frågan om avvisning (inklusive ett eventuellt hänskjutande till Högsta domstolen). För det fall att kärandens talan inte avvisas, har staten för avsikt att återkomma med en utvecklad redogörelse för sin inställning till kärandens talan i sak.
På Justitiekanslerns vägnar
Bifogas: Fullmakt (original ges in via post)
—
Mål nr T 8304-22). Datum: 2023-06-21 dnr hos JK 2023/4188