Skälen för regeringens förslag och bedömning
För tingsrätterna innebär försöksverksamheten med ett snabbförfarande i brottmål mer effektiva verktyg, framför allt tillgänglighetsdelgivning, och ett ändrat arbetssätt som förenklar och underlättar handläggningen.[1] Handläggningstiderna har kunnat kortas betydligt. Av Brås rapport Snabbare lagföring – Utvärdering av en försöksverksamhet i norra Stockholm (2020:3) framgår att handläggningstiderna i tingsrätt har minskat med 40 procent (s. 62). Av utredningen framgår att detta har stått sig även när snabbförfarandet har byggts ut i landet.
Tingsrätternas förbättrade handläggningstider har krävt att de i någon mån prioriterat mål i snabbförfarandet framför andra mål som inte är brådskande eller ska behandlas med förtur, till exempel för att den misstänkte är häktad. För att de förbättrade handläggningstiderna ska bestå behöver således en prioritering göras även framöver. Utredningen föreslår således att varje tingsrätt ska tillämpa ett snabbförfarande för att skyndsamt avgöra vissa brottmål. I förfarandet ska ingå de brott som har handlagts i ett särskilt snabbförfarande under utredningen av brottet. Att tingsrätterna ska tillämpa ett snabbförfarande innebär enligt utredningen att de ska avgöra målen med skyndsamhet.
Det finns ofta anledning att vara återhållsam med att införa nya skyndsamhetskrav. Även utan ett sådant krav gäller att alla mål ska avgöras så snart som möjligt och inom rimlig tid, se betänkandet Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44 s. 333). När det gäller snabbförfarandet kan också invändas att detta avser förhållandevis lindrig brottslighet i stora volymer och därför inte bör prioriteras framför viss allvarligare brottslighet. En snabb handläggning innebär dock en rad fördelar. En av dessa är att det skapar större förutsättningar för att varje brott avgörs för sig.
Även om detta, som Attunda tingsrätt och Växjö tingsrätt påpekar, innebär fler mål i domstol är fördelen ur handläggningssynpunkt att hanteringen blir betydligt enklare än om avgörandet dröjer och målet till exempel kompletteras med fler åtal. Det innebär att tingsrätten inte bygger upp balanser av mål vilket är till fördel för verksamheten i stort. En snabb och tydlig reaktion sänder dessutom en viktig signal om att samhället ingriper även mot lindrigare brottslighet. Som påföljdsreglerna är utformade innebär snabbare lagföring många gånger att den som återfaller i brott får en skarpare reaktion på den nya brottsligheten.
Att införa ett skyndsamhetskrav skulle i praktiken inte heller innebära någon större förändring. De flesta tingsrätter i landet deltar i försöksverksamheten som har pågått sedan 2018 och avgör alltså redan mål med den skyndsamhet som förslaget innebär. Den snabba handläggningen fungerar väl. Samtliga remissinstanser – således även berörda tingsrätter – tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Tingsrätterna håller de tidsmässiga mål som tillämpas för handläggningen. Av Brås nämnda utvärdering framgår också att trots att antalet brottmål har ökat har det inte gått att se några undanträngningseffekter på tingsrätternas handläggningstider, eftersom dessa inte har ökat för mål utanför försöksverksamheten (s. 73– 75).
Även Justitiekanslern har granskat försöksverksamheten. Granskningen visar att försöksverksamheten fungerar mycket väl utifrån de frågor som Justitiekanslern har fokuserat på. Trots att snabbförfarandet handlar om skyndsam mängdhantering har även i övrigt grundläggande rättssäkerhetskrav – rörande exempelvis offentlig försvarare, tolk och delgivning av brottsmisstanke – tillgodosetts i de granskade målen och ärendena. Enligt JO finns mot denna bakgrund goda skäl att gå vidare och göra denna verksamhet permanent för hela landet.
Avsikten är inte heller att ett skyndsamhetskrav ska införas ensamt. För att ge tingsrätterna förutsättningar att klara en skyndsam hantering lämnar regeringen flera förslag som förenklar handläggningen av brottmål, inte minst att tillgänglighetsdelgivning införs som en permanent ordning, se avsnitt 7.2. Förslaget om ett skyndsamhetskrav måste alltså ses i en helhet.
En invändning mot utredningens förslag skulle kunna vara att eftersom det ligger i tingsrätternas eget intresse att mål avgörs effektivt innebär redan dessa verktyg i sig, till exempel tillgänglighetsdelgivning, ett visst incitament att handlägga målen skyndsamt. Det krävs dock särskilda ansträngningar från tingsrätterna för att målen, som i och för sig ofta är enkla, ska kunna handläggas på ett sådant snabbt och effektivt sätt som sker i försöksverksamheten, särskilt när detta ska bestå över tid. Regeringen bedömer att verktygen i sig inte är tillräckligt för att säkerställa en skyndsam handläggning.
Med hänsyn till bland annat detta, och för att tidsvinster som ansträngningar hos polis och åklagare lett till inte ska riskera att gå förlorade under handläggningen i tingsrätt, instämmer regeringen med utredningens uppfattning att det bör införas ett uttryckligt krav på skyndsamhet i hanteringen av dessa mål och ärenden. Det innebär att den skyndsamma hantering som tingsrätterna tillämpar i försöksverksamheten införs som en permanent ordning. På det sättet säkerställs att fördelarna med en snabbare handläggning får genomslag över tid. Utredningens förslag är formulerat så att varje tingsrätt ska tillämpa ett snabbförfarande. Eftersom detta inte tar sikte på något annat än ett krav på skyndsamhet, bör det vara tillräckligt att skyndsamhetskravet anges i bestämmelsen.
Som Sveriges advokatsamfund påpekar finns det inte en legaldefinition av vad ett snabbförfarande innebär i den föreslagna regleringen. Regeringen delar samfundets uppfattning att det är viktigt att det för alla inblandade är klart och tydligt vilka brott som hanteras i ett särskilt snabbförfarande, och vilka som inte gör det. Utredningen föreslår att kravet på ett särskilt snabbförfarande under utredningen av brottet ska regleras i förordning. Regeringen avser att återkomma i denna fråga.
När det gäller vad skyndsamhetskravet närmare bör innebära för tingsrätternas handläggning, kan till att börja med konstateras att målsättningen i försöksverksamheten är att tiden från brott till dom ska vara två till sex veckor beroende på om polisutredningen kan slutföras direkt på brottsplatsen eller om ytterligare utredningsåtgärder behövs. Under 2020 uppgick mediantiden till 5,9 veckor. Regeringen instämmer med utredningen i att målsättningen är en rimlig utgångspunkt för handläggningen. Ingen remissinstans invänder mot detta.
För att klara målsättningen krävs i allmänhet att tingsrätten håller huvudförhandling, eller att målet är klart för avgörande utan huvudförhandling och därmed kan avgöras på handlingarna, ungefär två veckor efter delgivning av stämningsansökan. Förutsättningarna att avgöra målet skyndsamt och klara målsättningen påverkas i stor utsträckning av de åtgärder som vidtas under förundersökningen av polis och åklagare, inte minst om den misstänkte får information om tillgänglighetsdelgivning. Målsättningen kommer alltså inte att kunna hållas i samtliga fall.
Om det är olämpligt krävs inte ett skyndsamt avgörande
Som redogjorts för ovan omfattar skyndsamhetskravet brott som under utredningen av brottet har ingått i ett särskilt snabbförfarande. I praktiken kommer det således att vara polisen som avgör vilka brottmål som kommer att omfattas av kravet på en skyndsam handläggning i domstolen. Det måste dock ytterst vara upp till tingsrätten att bestämma hur ett brottmål ska handläggas där. Det säkerställer att varje brottmål hanteras på ett ändamålsenligt sätt och markerar dessutom domstolarnas oberoende från de brottsbekämpande myndigheterna. Regeringen instämmer därför med utredningen i att tingsrätten inte ska behöva avgöra ett brottmål skyndsamt, om det är olämpligt.
Som utredningen framhåller är det dock inte meningen att tingsrätten i varje enskilt fall ska behöva göra en ingående prövning av om det är lämpligt med skyndsamhet. Utgångspunkten är att ett brott som ingår i ett särskilt snabbförfarande under utredningen av brottet också avgörs skyndsamt i tingsrätten. Denna presumtion kan frångås av domstolen om det visar sig vara olämpligt. Det är inte möjligt att uttömmande ange när så kan vara fallet, men karaktären av brottmålet och förutsättningarna för att ett mål kan handläggas snabbt och effektivt är naturligtvis av stor betydelse. För tingsrätten kan det stå klart att brottet aldrig borde ha ingått i ett snabbförfarande, till exempel för att det rör sig om ett grovt brott som redan från början kunde förutses kräva en omfattande och komplicerad utredning. Förhållanden kan också ha ändrats efter att brottmålet inletts hos tingsrätten, till exempel genom att den tilltalade frihetsberövas eller att utredningen i målet blir mer omfattande på grund av ett nytt åtal eller ny bevisning. I fall som dessa kan tingsrätten alltså komma fram till att det är olämpligt att avgöra ett brottmål skyndsamt.
Det bör inte införas ett krav på tingsrätten att regelbundet samverka med berörda myndigheter i frågor om snabbförfarandet
Förutom mer effektiva verktyg och ett ändrat arbetssätt är den tredje och sista delen i försöksverksamheten en djupare och mer strukturerad samverkan på olika nivåer mellan de berörda myndigheterna.
Utredningen föreslår att det ska införas en bestämmelse i rättegångsbalken om att tingsrätten regelbundet ska samverka med berörda myndigheter i frågor om snabbförfarandet. Den samverkan som utredningen avser med sitt förslag bedrivs i försöksverksamheten på lokal nivå mellan framför allt tingsrätter, åklagarkammare, polisområden – i vissa fall även lokalpolisområden – och frivårdskontor. Även Domstolsverket och Rättsmedicinalverket deltar i viss mån. Det handlar inte om ett samarbete med brottsbekämpande ändamål utan, som Attunda tingsrätt påpekar, en samverkan kring administrativa frågor, till exempel statistik, rutiner och utvecklingsmöjligheter. Samverkan sker alltså inom ramen för respektive myndighets och domstols självständighet och oberoende, utifrån det gemensamma målet att en prövning ska kunna ske inom två till sex veckor från brottet.
Regeringen kan konstatera att även utan utredningens förslag finns redan vissa allmänna krav om samverkan, bland annat i förvaltningslagen (2017:900), som träffar både förvaltningsmyndigheterna och domstolarna vid handläggning av ärenden respektive förvaltningsärenden och även i annan förvaltningsverksamhet hos dessa. Där ställs krav på att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndigheter (1 och 8 §§). Regleringen om myndigheternas samverkan är ett uttryck för intresset av att förvaltningen är effektiv. Det krävs att en myndighet inte ser sin uppgift som strikt isolerad från vad en annan myndighet sysslar med utan att myndigheterna gör vad de kan för att underlätta för varandra, se propositionen En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag (prop. 2016/17:180 s. 70). Även av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att en myndighet ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet (6 §).
Det finns alltså redan vissa krav om samverkan som är av betydelse för hur tingsrätterna och övriga myndigheter bör agera gentemot varandra i ett snabbförfarande. Vidare är det regeringens uppfattning att också det föreslagna skyndsamhetskravet i sig förutsätter och ställer krav på att tingsrätterna samverkar med övriga berörda myndigheter kring administrativa frågor som till exempel rutiner. Inte minst för att tillgänglighetsdelgivning ska kunna användas. I försöksverksamheten är det nödvändigt för polis, åklagare och domstol att samverka för att på ett tillförlitligt sätt kunna planera tidsåtgången för de olika momenten under processen, så att polisen får en bättre möjlighet att bedöma tidpunkten för tillgängliggörandet av handlingarna i tingsrätten. Denna samverkan kan många gånger förväntas vara en förutsättning för att tingsrätten ska klara att uppfylla skyndsamhetskravet.
Mot bakgrund av de befintliga kraven på samverkan, och då skyndsamhetskravet för tingsrätterna och verktygen i snabbförfarandet också förutsätter och ställer krav på samverkan, anser regeringen till skillnad från utredningen att det inte bör införas ett särskilt krav på tingsrätten att regelbundet samverka med berörda myndigheter i frågor om snabbförfarandet.
Författningskommentar
Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken
45 kap.
13 a § Om målet avser ett brott som under utredningen av brottet har ingått i ett särskilt snabbförfarande ska rätten avgöra målet skyndsamt, om det inte är olämpligt.[2]
—
Paragrafen, som är ny, innehåller en bestämmelse om handläggningen av brottmål i tingsrätt när det brott som åtalet avser under utredningen av brottet har ingått i ett särskilt snabbförfarande. Övervägandena finns i avsnitt 5.
Av paragrafen framgår att tingsrätten ska avgöra ett brottmål skyndsamt om det avser ett brott som under utredningen av brottet har ingått i ett särskilt snabbförfarande. Det innebär att om det framgår att ett mål avser ett sådant brott ska det hanteras med förtur hos tingsrätten. Skyndsamhetskravet gäller alltså inte om brottet har hanterats i snabbförfarandet under en del av utredningen, men inte när åtal väcks i tingsrätten. En rimlig utgångspunkt är att tiden från brott till dom ska vara två till sex veckor beroende på om polisutredningen har kunnat slutföras direkt på brottsplatsen eller om ytterligare utredningsåtgärder har behövts. Förutsättningarna för att avgöra målet skyndsamt och klara målsättningen påverkas i stor utsträckning av de åtgärder som vidtas under förundersökningen av polis och åklagare, inte minst av om den misstänkte får information om tillgänglighetsdelgivning. Tiden kommer alltså inte att kunna hållas i samtliga fall.
Ett brottmål behöver dock inte avgöras skyndsamt, om tingsrätten bedömer att det är olämpligt. Tingsrätten behöver dock inte i varje enskilt fall göra en ingående prövning av om det är lämpligt med skyndsamhet. Utgångspunkten är att ett brott som ingår i ett särskilt snabbförfarande under utredningen av brottet också avgörs skyndsamt i tingsrätten. Under vissa omständigheter kan det dock visa sig vara olämpligt. Det är inte möjligt att uttömmande ange när så är fallet, men karaktären av brottmålet och förutsättningarna för att ett mål kan handläggas snabbt och effektivt är av stor betydelse. För tingsrätten kan det stå klart att brottet inte borde ha ingått i ett snabbförfarande, till exempel för att det rör sig om ett grovt brott som typiskt sett kräver en omfattande och komplicerad utredning. Förhållanden kan också ha ändrats efter det att brottmålet inletts hos tingsrätten. Till exempel att den tilltalade frihetsberövas. Utredningen i målet kan också bli mer omfattande på grund av ett nytt åtal eller ny bevisning.