Inledning
Omständigheterna i det här ärendet är enligt följande. En person, här kallad AA fick av Försäkringskassan både bostadsbidrag och underhållsstöd i ungefär tio års tid. På grund av en anonym anmälan utredde Försäkringskassan personen närmare och kom till slutsatsen att AA skulle betala tillbaka ett större belopp. AA överklagade Försäkringskassans omprövningsbeslut för förvaltningsrätten och vann delvis bifall. Försäkringskassan sökte prövningstillstånd hos kammarrätten och lämnade in en skrivelse som följer nedan.[1]
Försäkringskassans överklagandeskrift till kammarrätten
Bakgrund
Försäkringskassan har beslutat att återkräva bostadsbidrag och underhållsstöd som AA uppburit som ensamstående med barn under perioden 2012 – 2020.[2] Grunden för återkravet är att AA enligt reglerna för bostadsbidrag och underhållsstöd inte ska betraktas som ensamstående utan som sammanboende med BB under de angivna perioderna.
Förvaltningsrätten har gjort en annan bedömning och ansett att AA och BB endast under perioden 2018 – 2020 har levt under sådana förhållanden att de kan anses som sammanboende. AA har därför enbart ansetts vara återbetalningsskyldig för felaktigt utbetalt underhållsstöd under perioden 2019 – 2020.
Motivering
Tillämpliga bestämmelser m.m.
Av 108 kap. 2 och 8-9 §§ socialförsäkringsbalken (SFB) framgår att det gäller en strikt återbetalningsskyldighet för bostadsbidrag och underhållsstöd. När bostadsbidrag och underhållsstöd utbetalats med felaktigt belopp är den försäkrade alltså återbetalningsskyldig oavsett vem som orsakat den felaktiga utbetalningen och oavsett om den försäkrade insett eller skäligen bort inse utbetalningens riktighet.
Enligt 95 kap. 6 § SFB likställs sambor med makar när det gäller bostadsbidrag. Om det på grund av omständigheterna är sannolikt att två personer är sambor, ska de likställas med sambor om inte den som ansöker om bostadsbidrag eller den som bidraget betalas ut till visar att de inte är sambor.
I 2 kap. 13 § SFB anges att vad som avses med sambor framgår av 1 § sambolagen (2003:376). Enligt 1 § första stycket sambolagen avses med sambor två personer som stadigvarande bor tillsammans i ett parförhållande och har gemensamt hushåll.
Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) har i HFD 5024-21 och HFD 4544-21 konstaterat att för att samboskap enligt sambolagen ska anses föreligga krävs att det finns en gemensam bostad som har karaktären av permanentbostad för de båda samborna. Denna förutsättning kan vara uppfylld även i de fall då den ena av dem dessutom har en annan bostad som han eller hon använder i viss utsträckning och där denne är folkbokförd.
Det är dock inte fråga om ett samboskap om samlevnaden endast tar sig uttryck i att den ene besöker den andre, oavsett om besöken har stor regelbundenhet och frekvens. Det övergripande bevistemat i frågan om rätt till bostadsbidrag är alltså om den sökande varit sambo, vilket i detta sammanhang innebär att denne bott tillsammans med en partner i en gemensam permanentbostad och haft gemensamt hushåll med denne.
När det gäller underhållsstöd finns liknande bestämmelser i 18 kap. SFB. Av 18 kap. 3 § SFB framgår att när barnets föräldrar är folkbokförda på samma adress eller är gifta med varandra ska de anses bo tillsammans om inte den som begär underhållsstöd eller som stöd betalas ut till visar något annat. Om andra omständigheter gör det sannolikt att föräldrarna bor tillsammans, måste den som begär underhållsstöd eller den som stöd betalas ut till visa att de inte gör det.
Högsta förvaltningsdomstolen har i avgörandet HFD 2018 ref. 70 uttalat att, vid tillämpningen av reglerna om underhållsstöd, begränsas uttrycket att ”bo tillsammans” inte enbart till den situation då föräldrarna huvudsakligen tillbringar sin dygnsvila i samma bostad. Även föräldrar som inte på det sättet lever tillsammans men som ändå har en sådan hushållsgemenskap som normalt präglar ett sammanlevande bör anses bo tillsammans även om de inte fullt ut delar bostad.
Det övergripande bevistemat i frågan om rätt till underhållsstöd är alltså om den försäkrade har haft en sådan hushållsgemenskap med barnets andra förälder att de ska anses ha bott tillsammans trots att de inte fullt ut delat bostad.
Vem har bevisbördan och vilket beviskrav gäller vid återkrav?
Eftersom det är Försäkringskassan som har bevisbördan i mål om återkrav är det myndigheten som måste presentera omständigheter som talar för att AA och BB under den tid som återkravet avser har bott tillsammans i en gemensam permanentbostad och haft gemensamt hushåll, dvs. varit sambor, (bostadsbidrag) respektive har haft en sådan hushållsgemenskap som normalt präglar ett sammanlevande (underhållsstöd).
Frågan är vilket beviskrav som ska gälla vid prövningen av dessa omständigheter. Varken lagstiftning, förarbeten eller praxis från HFD ger något svar på den frågan.[3] HFD har i några fall snuddat vid frågan om beviskrav i återkravsärenden men inte i något fall klart uttalat sig i frågan.
Försäkringskassans uppfattning är att det generella beviskravet vid återkrav ska vara hög grad av sannolikhet. Det beviskravet bör gälla såvida inte ett annat beviskrav anges i författning, förarbeten eller framgår av vägledande avgörande från högsta instans.[4] De särskilda bevissvårigheter som myndigheten möter när samboförhållanden ska bedömas har emellertid i rättsfallet HFD 2013 ref. 50 ansetts utgöra skäl för att sänka beviskravet något när det gäller återkrav av bostadsbidrag.
HFD har i målet använt uttrycket ”tillräcklig grad av sannolikhet”. Detta kan dock inte tolkas som ett visst beviskrav, utan ger snarare uttryck för att Försäkringskassan i det fallet inte hade uppfyllt bevisskyldigheten genom att uppnå beviskravet.[5] HFD angav tyvärr inte närmre vilken grad av sannolikhet som skulle ha varit tillräcklig. Det är därför fortfarande oklart vilket beviskrav som avsågs.[6] l litteraturen har det ansetts vara en svår brist i prejudikatet.[7]
Nu aktuellt mål gäller frågan om två personer kan anses ha bott tillsammans i en gemensam permanentbostad och haft gemensamt hushåll (bostadsbidrag) respektive ska anses ha haft sådan hushållsgemenskap som normalt präglar ett sammanlevande (underhållsstöd). Försäkringskassan anser i enlighet med HFD 2013 ref 50 att ett lägre beviskrav bör gälla i de här fallen, l avsaknad avvägledande avgöranden från HFD anser Försäkringskassan att det beviskrav som ska tillämpas är sannolikt.
Försäkringskassan ska alltså göra sannolikt att AA och BB har bott tillsammans i en gemensam permanentbostad och haft gemensamt hushåll (bostadsbidrag), respektive ska anses ha haft sådan hushållsgemenskap som normalt präglar ett sammanlevande (underhållsstöd).
Hur ska bevisningen värderas?
Frågan är sedan hur bevisningen ska värderas. Förvaltningsrätten tycks ha värderat varje bevis för sig, men inte gjort någon egentlig sammanvägning av bevisningen. Bedömningen av det ekonomiska samarbetet verkar i sig ha varit utslagsgivande för förvaltningsrättens bedömning. Det saknas avgöranden från HFD som ger vägledning kring hur varje enskilt bevis ska värderas och hur det sammanlagda värdet av bevisen ska bestämmas.
Högsta domstolen har nyligen meddelat två domar om så kallad indirekt bevisning.[8] Även om domarna handlar om bevisvärderingen i brottmål, bör de i avsaknad av avgöranden från HFD i viss utsträckning kunna vara vägledande även vid bevisprövningen i mål i förvaltningsdomstolarna. l domarna görs ett antal uttalanden gällande bevisprövningen.
Det framhålls bl.a. att det visserligen råder fri bevisprövning. Det betyder däremot inte att värderingen är helt överlämnad till domstolens skönsmässiga värdering. Vissa principer har utvecklats i praxis, som dock ska tillämpas med försiktighet och urskillning. Det viktiga är att bedömningen grundas på rationella skäl och innefattar en objektivt grundad och strukturerad analys av bevisningen (p. 19).
l avgörandena anges att domstolen först bör värdera värdet av varje enskilt bevis, vilket innefattar hur säkert beviset som sådant är och hur starkt detta talar för det som påstås (p. 22 och 25). När domstolen på detta sätt har bedömt styrkan i varje enskilt bevis finns det förutsättningar att väga samman all den bevisning som har åberopats (p. 26).
Den samlade styrkan i bevisningen är beroende av styrkan i varje enskilt bevis, hur många bevis det finns och hur bevisen förhåller sig till varandra, t.ex. om de är fristående och samverkande eller om de utgör olika delar av en kedja med flera olika led. Det sammanvägda bevisvärdet av två fristående och samverkande bevis är i princip högre än värdet av varje enskilt bevis.
När det gäller kedjebevisning är förhållandet ofta det motsatta; ju fler led som ingår desto svagare är bevisningen för slutledet i kedjan (p. 27). Det är först vid sammanvägningen av all den bevisning som parterna har åberopat som domstolen kan uttala sig om det har presenterats så stark bevisning att det som myndigheten påstått är visat (p. 28).
Bedömningen av de enskilda bevisen i det här fallet
l det här fallet står det klart att AA och BB varit folkbokförda på olika adresser. Det är ett förhållande som talar för att de inte varit sambor respektive bott tillsammans. Den omständigheten är dock inte utslagsgivande, utan en samlad värdering av omständigheterna måste göras.[9]
Försäkringskassan har kunnat visa att en annan person varit folkbokförd i samma lägenhet som BB. Det är fråga om en mycket liten lägenhet på 17 kvm. Att lägenheten är så liten och att en annan person varit folkbokförd där samtidigt, talar för att BB inte haft lägenheten som sitt permanentboende. Uppgifterna har alltså ett visst bevisvärde för att AA och BB trots skilda folkbokföringsadresser har haft en gemensam permanent bostad och varit sambor, respektive haft en sådan hushållsgemenskap som normalt präglar ett sammanlevande.
Även barnens skola har lämnat uppgift om att AA och BB verkar bo ihop. Vad som ligger till grund för den uppfattningen framgår dock inte. Det har också inkommit en anonym anmälan om att AA och BB bott tillsammans i AAs bostad och att BB endast använt den lilla lägenheten på 17 kvm till att vila då han arbetar som ZZ.[10] Uppgifterna har var för sig ett visst, om än begränsat, bevisvärde för att AA och BB haft en gemensam permanentbostad och varit sambor.
En annan omständighet, som är ostridig i målet, är att AA och BB har flera gemensamma barn. Ett av dessa barn har dessutom fötts under 2011, trots att AA och BB, liksom för den tid som är aktuell i det här målet, uppgett att de då inte bott tillsammans. Att de fått ett gemensamt barn är en omständighet som med viss styrka talar för att de vid den tidpunkten ändå haft en sådan hushållsgemenskap som normalt präglar ett sammanlevande. Det har inte gjorts gällande att det skett någon förändring av förhållandena under den tid som är aktuell i det här målet. Den omständigheten att de fått ett gemensamt barn bör därför i princip ha samma bevisvärde även för den här efterföljande tiden. Omständigheterna får också anses ha ett visst begränsat bevisvärde för att AA och BB haft en gemensam permanentbostad.
Försäkringskassan har vidare gjort gällande att det funnits ett ekonomiskt samarbete mellan AA och BB, vilket är en omständighet som kan tala för hushållsgemenskap. Frågan är då om det är sannolikt att det funnits ett sådant ekonomiskt samarbete. Av utredningen framgår att AA inte har betalat hyra och el förutom vid ett fåtal tillfällen. Den förklaring som hon uppgett är att BB hjälpt henne med att göra själva betalningen av hyra och räkningar, men att han fått tillbaka vad han betalat.
Uppgifterna tyder på att BB i relativt stor utsträckning betalat räkningar och hyra. Någon utredning som ger stöd för att BB fått tillbaka vad han betalat har inte lagts fram. Som tidigare konstaterats har det dock förekommit ett stort antal överföringar mellan AA och BB. Oavsett hur det förhåller sig med kompensationen till BB, anser Försäkringskassan att uppgifterna om att BB hjälpt till med fakturabetalning i sådan omfattning med viss styrka talar för att det förekommit ett ekonomiskt samarbete dem emellan.
Utredningen visar sedan att det förekommit ett stort antal överföringar mellan AA och BB. Överföringarna har gått i båda riktningarna. Som förvaltningsrätten konstaterat går det att utläsa regelbundna överföringar mellan AA och BB från och med 2018. Utredningen visar emellertid att belopp överstigande 150 000 kr har förts över från BB till AA och 83 000 kr från AA till BB under perioden 2017 – 2018. Det har skett genom ett relativt stort antal överföringar över tid.
Sammantaget ger den här utredningen ett förhållandevis starkt stöd för att det funnits ett ekonomiskt samarbete mellan AA och BB under den aktuella tiden. För tiden 2012 – 2016 visar utredningen i och för sig färre överföringar och med mindre frekvens. Det framgår dock att AA har fört över XX kr till BB under den här perioden.12 BB har i sin tur fört över cirka XX kr till AA under samma tid.13 Någon förklaring till varför överföringarna blivit mer frekventa från och med januari 2017 har inte kommit fram.
Det har inte heller kommit fram att några yttre omständigheter förändrats, till exempel gällande ekonomin eller relationen, på ett sätt som skulle kunna förklara den här skillnaden. Mot den bakgrunden kan det inte uteslutas att medel överförts på annat sätt, även om utredningen inte ger stöd för det. Sammantaget anser Försäkringskassan att utredningen ger stöd för att det funnits ett ekonomiskt samarbete mellan AA och BB även under den här tiden.
Sammanfattningsvis anser Försäkringskassan att överföringarna och hjälpen med fakturabetalningar från och med januari 2017 ger ett förhållandevis starkt stöd för att det funnits ett ekonomiskt samarbete mellan AA och BB. Det är med andra ord sannolikt att det funnits ett ekonomiskt samarbete under den här tiden och därmed en sådan hushållsgemenskap som normalt präglar ett sammanlevande.
Även för tiden före 2017 finns det utredning som ger stöd för ett ekonomiskt samarbete. Även om stödet är svagare för den tiden, eftersom de visade överföringarna är färre, kvarstår den omständigheten att BB hjälpt till med betalning av fakturor. Det har inte heller kommit fram någon förklaring som ger anledning att anta att samarbetet då skulle ha sett annorlunda ut än det samarbete som sannolikt förekommit från och med 2017. Sammantaget bör detta vara tillräckligt för att det ska anses vara sannolikt att det förekommit ett ekonomiskt samarbete och därmed en sådan hushållsgemenskap som normalt präglar ett sammanlevande under hela den aktuella perioden.
Sammanvägning av bevisningen i målet
Sammantaget har AA och BB varit folkbokförda på olika adresser under den aktuella tiden, vilket är en omständighet som talar emot att de varit sambor respektive haft en hushållsgemenskap. Samtidigt har Försäkringskassan kunnat visa att
BBs bostad är mycket liten och att en annan person varit folkbokförd där, vilket talar för att BBs bostad endast utgjort ett komplement till AAs bostad, som varit parets egentliga gemensamma permanentbostad. Även uppgifterna från skolan och den anonyma anmälan talar för detta. Den omständigheten att AA och BB har fått ett gemensamt barn under en tid då de uppgett att de inte bott tillsammans, talar också för att det funnits en hushållsgemenskap. Därtill kommer omständigheten att paret har flera andra gemensamma barn, vilken också har ett visst bevisvärde för en hushållsgemenskap. De angivna omständigheterna har även ett visst bevisvärde för att det funnits en gemensam permanentbostad. De uppgifter om olika ekonomiska transaktioner som förekommit mellan AA och BB gör det också sannolikt handlat om en sådan hushållsgemenskap som normalt präglar ett sammanlevande under hela den aktuella perioden, eller i vart fall från och med 2017. Försäkringskassan anser att det samlade värdet av bevisningen i det här fallet är högre än det adderade värdet av de enskilda bevisen.[11]
Det framstår nämligen som mindre sannolikt att samtliga de omständigheter som kommit fram genom Försäkringskassans utredning skulle föreligga om AA och BB inte haft en gemensam permanentbostad och gemensamt hushåll, dvs. varit sambor, och det inte funnits en hushållsgemenskap mellan dem.
Sammantaget anser Försäkringskassan att de omständigheter som förts fram ovan tillsammans gör det sannolikt att AA och BB under de i målet aktuella perioderna i vart fall har haft en sådan hushållsgemenskap som normalt präglar ett sammanlevande att AA inte haft rätt till underhållsstöd som ensamstående, men även att AA och BB kan anses ha varit sambor på ett sådant sätt att AA inte heller haft rätt till bostadsbidrag som ensamstående under de angivna perioderna. Försäkringskassan har därför haft fog för att återkräva de felaktigt utbetalda beloppen som framgår av det överklagade beslutet. Några skäl för eftergift har inte kommit fram.
Prövningstillstånd
Som framgår ovan anser Försäkringskassan att det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten kommit till. Målet aktualiserar dock frågor om beviskrav och bevisvärdering som saknar ett klart svar i praxis från HFD. Försäkringskassan anser därför att det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att kammarrätten meddelar prövningstillstånd i målet.
[1] Försäkringskassans överklagande den 2023-03-15 i mål nr 1648-23 Kammarrätten i Stockholm.
[2] Mer exakta datumhänvisningar är här borttaget.
[3] Jfr bl.a. Rönström, Återkrav av socialförsäkringsersättning och arbetslöshetsersättning, JUNO version. 1,5.274-275.
[4] Se Försäkringskassans rättsliga ställningstagande (2022:05) Beviskrav vid bedömning av återbetalningsskyldighet.
[5] Se Lindkvist, Bevisfrågor i förvaltningsprocessen, JUNO version 1, s. 99
[6] Jfr även HFD 2021 not, 1
[7] Se Lindkvist a.a. s. 114.
[8] Se Högsta domstolens domar i mål nr B 5952-21 och B 2354-22.
[9] Jfr HFD 2013 ref. 50.
[10] BBs yrke här borttagen.
[11] Jfr HD:s dom i mål nr B 5952-21 p. 69.