Ärendet i förvaltningsrätten
Kvinnan begärde hos Förvaltningsrätten i Falun om att beslutet upphävs och framförde att hon vid samtal med handläggare på Arbetsförmedlingen uppgett att hon kanske hade fått ett jobb på annan ort under sommaren, men att det inte var helt klart än. Handläggaren svarade att han skulle avanmäla henne eftersom hon eventuellt hade fått ett arbete. Han hänvisade henne till kommunens bemanningsenhet, men när hon tog kontakt med dem visade det sig att de inte hade några arbeten. Därför borde hon aldrig blivit avaktualiserad från Arbetsförmedlingen.
Arbetsförmedlingen framför
Arbetsförmedlingen framförde i förvaltningsrätten att en avaktualisering – vilket inte är samma sak som en avanmälan – innebär att en person inte längre är registrerad som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Avaktualisering, som bland annat görs efter det att den arbetssökande själv har överenskommit med Arbetsförmedlingen om tidpunkten för en avaktualisering, har tidigare inte hanterats som ett beslut hos Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen saknar bemyndigande för att meddela föreskrifter om avaktualisering, men rätten att avaktualisera personer från registret följer av 3 § 1 förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen och 4 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Om förvaltningsrätten anser att det saknas författningsstöd för avaktualisering har Arbetsförmedlingen ändå rätt att avaktualisera arbetssökande eftersom registreringen är en så grundläggande uppgift för att verksamheten ska kunna fungera samt eftersom registret annars kommer att innehålla felaktiga uppgifter. En avaktualisering från registret måste i vart fall kunna göras efter att den arbetssökande själv har begärt detta samt vid dödsfall, eftersom det inte är rimligt att dessa personer är registrerade som arbetssökande. I det aktuella fallet var kvinnan enligt en daganteckning överens med handläggaren om att hon inte skulle vara inskriven på Arbetsförmedlingen när hon avaktualiserades.
Förvaltningsrätten
Vad målet gäller
Arbetsförmedlingen har inte betraktat avaktualiseringen som ett beslut i sin verksamhet. Förvaltningsrätten har därför inledningsvis att ta ställning till om åtgärden att avaktualisera kvinnan som arbetssökande får överklagas och, i så fall, om beslutet är tillräckligt motiverat och om det har någon rättslig grund. Om så är fallet är frågan om Arbetsförmedlingen, på grundval av de uppgifter som kvinnan lämnat, har haft fog för att avaktualisera henne som arbetssökande.
Är åtgärden ett överklagbart beslut?
Ett beslut får enligt 41 § förvaltningslagen (2017:900), FL, överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.
Prövningen av om ett visst beslut ska anses överklagbart utgår från en objektiv bedömning. Uttrycket ”påverka någons situation” tar sikte på beslutets faktiska verkningar, främst i förhållande till någons personliga eller ekonomiska situation. Bestämmelsen i 41 § FL omfattar även beslut som saknar egentliga rättsverkningar, om beslutet har utformats på ett sätt som kan leda till att det ändå får konsekvenser enligt sitt innehåll. Ett beslut om ”råd”, ”anvisningar”, ”rekommendationer” eller liknande är alltså överklagbart om beslutet har fått eller kan antas få faktiska konsekvenser. (Se prop. 2016/17:180 s. 332.)
Att vara inskriven som Arbetssökande vid arbetsförmedlingen är en förutsättning för att en enskild ska vara berättigad till vissa sociala förmåner. En avaktualisering från Arbetsförmedlingen som arbetssökande kan därför påverka den enskildes situation på ett inte obetydligt sätt. Eftersom Arbetsförmedlingens åtgärd att avaktualisera en enskild som arbetssökande därmed får konsekvenser för dennes personliga och ekonomiska förhållanden, bedöms åtgärden ha sådana faktiska verkningar att den utgör ett överklagbart beslut.
Är beslutet tillräckligt motiverat?
Ett beslut som det aktuella – som alltså kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt – ska enligt 32 § FL innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.
Arbetsförmedlingens beslut om avaktualisering av kvinnan framgår av anteckningar om bland annat ändrade sökandeuppgifter i Arbetsförmedlingens informationssystem. I anteckningarna anges att hon avaktualiserats eftersom kontakten har upphört av annan känd orsak. Det anges också att hon kommit överens med handläggare om att hon ska söka arbeten på egen hand till i slutet av augusti och att handläggaren informerat henne om att hon kommer skrivas ut. Av beslutet framgår alltså vilka omständigheter som legat till grund för Arbetsförmedlingens ställningstagande. Det framgår dock inte vilka föreskrifter som Arbetsförmedlingen har tillämpat. Enligt förvaltningsrätten uppfyller beslutets motivering därmed inte kraven i 32 § FL. En motivering kan inte heller anses vara uppenbart obehövlig i det aktuella fallet.
Samtidigt konstaterar dock förvaltningsrätten att Arbetsförmedlingen, i sitt yttrande över kvinnans överklagande i förvaltningsrätten, har lämnat kompletterande upplysningar om vilka föreskrifter som tillämpats i beslutet. Kvinnan har också fått möjlighet att bemöta uppgifterna i Arbetsförmedlingens yttrande. Vid dessa förhållanden bedömer förvaltningsrätten att Arbetsförmedlingen, trots den bristande motiveringen i beslutet, ändå har fullgjort sin motiveringsskyldighet med hjälp av beredningen i förvaltningsrätten.
Har beslutet om avaktualisering stöd i rättsordningen?
Av 5 § FL följer att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Bestämmelsen ger uttryck för den så kallade legalitetsprincipen som gäller för all verksamhet hos myndigheten. Principen innebär ett krav på att myndigheternas agerande ska ha stöd i någon av de källor som tillsammans bildar rättsordningen i vidsträckt mening. Vad som bör krävas är alltså att det ska finnas någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver. Däremot bör det inte ställas krav på att varje enskild åtgärd som en myndighet vidtar kan kopplas till ett specifikt bemyndigande. Kravet bör inte heller uppfattas så att en myndighets åtgärd måste ha ett uttryckligt stöd i en viss lagbestämmelse eller i andra föreskrifter som har meddelats i enlighet med 8 kap. regeringsformen. (Se prop. 2016/17:180 s. 58 f.)
Det saknas bestämmelser som reglerar Arbetsförmedlingens uppgift att registrera och avrespektive omregistrera arbetssökande (SOU 2019:3 s. 757). Arbetsförmedlingen har framfört att myndigheten likväl får avaktualisera arbetssökande och hänvisar till 3 § 1 förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen och 4 § lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Av bestämmelserna framgår att Arbetsförmedlingens verksamhet ska utformas så att den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt och att Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bara om det är nödvändigt för bl.a. handläggning av ärenden.
I de fall där en myndighet enligt sin instruktion eller andra författningar har givits ett visst uppdrag eller ett visst ansvar över en verksamhet, måste myndigheten i viss utsträckning tillåtas att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att uppdraget ska kunna genomföras eller verksamheten bedrivas. Detta innebär dock inte att myndigheten utan klart och tydligt författningsstöd får fatta betungande eller alltför ingripande förvaltningsbeslut.
Arbetsförmedlingens beslut att avaktualisera en person som arbetssökande kan som ovan konstaterats få effekter för den enskilde, eftersom hen därigenom kan förlora rätten till vissa sociala förmåner. Beslutet, som alltså kan påverka den enskildes ekonomiska situation, är enligt förvaltningsrätten därför ett sådant betungande beslut som kräver ett klart och tydligt författningsstöd. De bestämmelser som Arbetsförmedlingen har hänvisat till i förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen och lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är endast allmänt formulerade. Bestämmelserna berör inte uttryckligen frågan om avaktualisering och ger inte den enskilde någon upplysning om vad som krävs för att hen inte ska bli avaktualiserad.
Förvaltningsrätten anser därför att de nu berörda bestämmelserna inte ger Arbetsförmedlingen rättsligt stöd för att avaktualisera en person som arbetssökande. Med hänsyn till att beslut om avaktualisering är av en sådan ingripande natur kan åtgärden inte heller tillåtas endast med hänvisning till att det är en sådan grundläggande uppgift för att verksamheten ska kunna fungera.
Sammantaget bedömer förvaltningsrätten därmed att Arbetsförmedlingens beslut att avaktualisera kvinnan som arbetssökande saknar behövligt stöd i rättsordningen. Överklagandet ska därför bifallas och Arbetsförmedlingens beslut upphävas.
Ärendet i kammarrätten
Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen yrkar att målet ska återförvisas till förvaltningsrätten för sakprövning och anför i huvudsak följande.
Avaktualisering av en arbetssökande hos Arbetsförmedlingen har tidigare bedömts vara en administrativ åtgärd som inte kunnat överklagas. Arbetsförmedlingen har därför inte utformat en formell beslutshandling för avaktualiseringen. Avaktualiseringen har dock registrerats och antecknats med en enkel motivering i myndighetens informationssystem. Ett meddelande har även skickats till den som avaktualiserats.
Frågan om avaktualisering regleras inte uttryckligen i någon författning. Det rättsliga stödet för en avaktualisering kopplas dock indirekt till olika bestämmelser som reglerar Arbetsförmedlingens verksamhet. Främst avses 3 § 1 förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen, 4 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och 3 § förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Att kunna avaktualisera personer, dvs. skriva ut personer från Arbetsförmedlingen, utgör en grundläggande förutsättning för att Arbetsförmedlingen effektivt och rättssäkert ska kunna bedriva sin verksamhet. För det fall Arbetsförmedlingen inte avaktualiserar inskrivna personer kommer registren hos myndigheten att innehålla inaktuella uppgifter.
Kvinnan har inte yttrat sig.
Kammarrätten i Sundsvall
Enligt 41 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.
En myndighet får enligt 5 § 1 st. förvaltningslagen endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen.
Arbetsförmedlingens åtgärd att avaktualisera kvinnan innebar att hon inte längre var inskriven som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. En sådan åtgärd får anses utgöra ett förvaltningsbeslut (jfr rättsfallet HFD 2019 ref. 21). Beslutet har vidare fått skriftlig form genom den anteckning som gjorts om avaktualisering av henne.
Att vara inskriven som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen under viss tidsperiod kan bland annat ha direkt betydelse för bedömningen av om en sjukpenninggrundande inkomst varit skyddad under perioden. Detta framgår av 3 § förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst.
Arbetsförmedlingens beslut om avaktualisering får därför anses påverka den enskildes situation på ett inte obetydligt sätt. Enbart en möjlighet att senare överklaga ett beslut som har sin grund i ett tidigare beslut om avaktualisering framstår vidare som otillräckligt för att tillgodose den enskildes behov av rättsskydd (jfr rättsfallet RÅ 2007 ref. 7). Beslutet om avaktualisering ska därmed anses överklagbart.
Förutsättningarna för att besluta om avaktualisering regleras inte uttryckligen i rättsordningen. Arbetsförmedlingen har anfört att stöd för åtgärden dock finns indirekt och har hänvisat till vissa bestämmelser som på olika sätt reglerar Arbetsförmedlingens verksamhet. Bestämmelserna gäller emellertid endast hur Arbetsförmedlingen ska utforma sin verksamhet och hur personuppgifter får hanteras. Dessa bestämmelser kan varken var för sig eller tillsammans anses medföra att det finns tillräckligt tydligt stöd i rättsordningen för ett sådant ingripande beslut som en avaktualisering utgör. I fråga om personuppgifter kan det dessutom konstateras att en avaktualisering inte innebär att personuppgifterna inte längre behandlas hos Arbetsförmedlingen. Avaktualisering kan inte anses vara en sådan grundläggande uppgift för Arbetsförmedlingen att den kan ske utan uttryckligt författningsstöd. Arbetsförmedlingens beslut om avaktualisering har därmed inte stöd i rättsordningen på det sätt som krävs.
Överklagandet ska därför avslås.