Extraordinära rättsmedel
Bakgrund
När en avgörande av en domstol eller en förvaltningsmyndighet inte kan överklagas sägs det ha laga kraft.[1] I princip avslutas alla förfaranden med ett lagakraftägande avgörande. Många gånger blir ett avgörande verkställbart först samtidigt med att det vinner laga kraft. Ett lagakraftvunnet avgörande har i många fall också den verkan att saken inte kan bli föremål för någon ny prövning. Inom förvaltningsrättens område är detta mindre vanligt än inom de allmänna domstolarnas. Den som i en förvaltningsrättslig fråga fått avslag på en framställning kan sålunda i de flesta fall göra en ny framställning om samma sak och genom att anföra nya omständigheter och bevis uppnå en annan utgång. De avgöranden inom förvaltningsrätten som inte kan bli föremål för ny prövning är t.ex. skattemål och i princip sådana avgöranden som är gynnande för den enskilde.
Principerna om laga kraft och om andra hinder mot att en sak prövas på nytt fyller framför allt två funktioner. För det första tillgodoses parternas och det allmännas intresse av att kunna lita på och rätta sig efter det avgörande som förfarandet har mynnat ut i. För det andra har principerna en processekonomisk betydelse genom att parterna och det allmänna inte behöver belastas med något nytt förfarande rörande samma sak.
De berörda principerna skulle dock kunna motverka sina egna syften, om det inte fanns möjligheter att under vissa förutsättningar bryta igenom dem. Rättssäkerhetsskäl kan nämligen med styrka kräva att det sker en ny prövning, och allmänhetens förtroende för rättstillämpningen skulle kunna äventyras, om även vissa klart oriktiga avgöranden tilläts bestå. Under vissa förutsättningar kan därför ett lagakraftvunnet avgörande angripas med hjälp av ett särskilt, så kallat extraordinärt rättsmedel. De extraordinära rättsmedlen är av flera slag.
Enligt 11 kap. 11 § regeringsformen kan Regeringsrätten bevilja resning i ett avgjort ärende eller återställande av försutten tid när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans. I annat fall beviljas resning och återställande av försutten tid av Högsta domstolen eller, i den mån det föreskrivs i lag, av annan domstol som inte är förvaltningsdomstol. Närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid meddelas enligt grundlagsparagrafen i lag. För förfarandet i Högsta domstolen finns regler i rättegångsbalken. Såvitt avser Regeringsrätten finns inga lagbestämmelser om under vilka förutsättningar som en extraordinär åtgärd av nu angivet slag kan beviljas.
Regeringen har i en grundlagsproposition föreslagit en ändring av 11 kap. 11 § regeringsformen så att även lägre förvaltningsdomstol skall kunna bevilja resning eller återställande av försutten tid, i den mån det föreskrivs i lag, inom det område där Regeringsrätten i dag har behörighet (prop. 1993/94:116). Riksdagen har nyligen som vilande antagit regeringens förslag (1993/94:KU36, rskr. 1993/94:359).
Gemensamt för instituten resning och återställande av försutten tid är att de avser ett uppbrytande av ett lagakraftvunnet avgörande. Resning förutsätter att det anförs något förhållande som är ägnat att försvaga tilltron till avgörandets riktighet och innebär att saken tillåts bli prövad på nytt. Härvid beaktar Regeringsrätten även grova processuella felaktigheter till skillnad mot vad som gäller enligt rättegångsbalkens resningsregler. Förklaringen är att det inom förvaltningsrätten inte finns någon motsvarighet till rättegångsbalkens speciella rättsmedel domvillobesvär.
Ett återställande av försutten tid förutsätter att det anförs något förhållande som ger part en giltig ursäkt för att inte ha företagit viss processhandling i laga tid. Genom återställandet möjliggörs en fortsatt process.
För det fall att ett avgörande av visst slag inte hindrar ett nytt avgörande rörande saken behövs endast för mycket speciella fall regler om resning eller återställande av försutten tid. Domar och beslut inom förvaltningsrätten utgör inte i lika stor utsträckning som avgöranden i tvistemål och brottmål hinder mot en ny prövning av saken. Behovet av extraordinära åtgärder är därför inte lika allmänt på förvaltningsdomstolarnas område som på de allmänna domstolarnas.
I Högsta domstolen förekommer varje år över 300 resningsfall och i Regeringsrätten är det ca 400. Antalet återställandefall är också större i Regeringsrätten än i Högsta domstolen, bortemot 100 i Regeringsrätten mot något dussin i Högsta domstolen.
Ansökningar om resning och återställande av försutten tid
Regeringens förslag
Prövningen av ansökningar om resning i ett lagakraftvunnet avgörande samt återställande av försutten tid skall göras av kammarrätt i stället för av Regeringsrätten om avgörandet meddelats av länsrätt eller av förvaltningsmyndighet.
Skälen för regeringens förslag
Rättskipningen vid Högsta domstolen och Regeringsrätten reformerades år 1971 (prop. 1971:30). Målsättningen för reformen var att de båda domstolarna skulle utgöra prejudikatinstanser, dvs. de skulle ha att svara för vägledande avgöranden, vilket bl.a. kom till uttryck genom att det för överprövning i de båda domstolarna normalt skulle krävas att de beviljade prövningstillstånd (dispens). Vid sidan av överprövningsuppgiftema skulle Högsta domstolen och Regeringsrätten liksom tidigare ha att pröva frågor om bl.a. resning och återställande av försutten tid.
Genom en ändring år 1988 i regeringsformen öppnades en möjlighet att i lag föreskriva att i stället för Högsta domstolen en annan domstol som inte är förvaltningsdomstol skall få bevilja åtgärden. Riksdagen har, som nämnts ovan, inom Regeringsrättens behörighetsområde genom ett vilande grundlagsbeslut gjort motsvarande ändring av regeringsformen avseende de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Nämnda år (prop. 1987/88:58, bet. 1988/89:JuU7, rskr. 1988/89:33, SFS 1988:1451) bestämdes bl.a. att hovrätterna skall pröva frågor om resning i vissa fall, främst när det gäller tingsrättsavgöranden. Frågor om återställande av försutten tid får prövas av en hovrätt bl.a. när det gäller en frist för överklagande till tingsrätt eller hovrätt. Hovrättens beslut kan överklagas till Högsta domstolen. Därvid gäller krav på prövningstillstånd.
Syftet med 1988 års reform var att förbättra förutsättningarna för prejudikatbildningen i Högsta domstolen. Erfarenheterna av den reform som skett på den allmänna domstolssidan när det gäller beslutsfunktionerna är goda. Regeringen anser att man utifrån dessa erfarenheter nu bör gå vidare i syfte att åstadkomma en mer rationell användning av Regeringsrättens resurser genom att ge kammarrätt behörighet att bevilja resning och återställa försutten tid. Regeringsrätten får därigenom möjlighet att ägna ytterligare tid och kraft åt sin huvuduppgift. Därmed förbättras förutsättningarna för en god prejudikatbildning och en sådan främjar den totala processekonomin i samhället.
När det gäller att bestämma kammarrätternas kompetensområde beträffande de extraordinära rättsmedlen måste man beakta vissa särskilda frågeställningar. Det finns beslut av förvaltningsmyndigheter och lägre domstolar som kan bli föremål för extraordinära åtgärder trots att de inte kan överklagas. Vad först gäller extraordinära åtgärder beträffande kammarrättsbeslut skulle det självklart innebära en inte obetydlig arbetslättnad för Regeringsrätten att även denna prövning flyttades till kammarrätt.
En kammarrätt ska inte kunna besluta om egna beslut
Motsvarande fråga diskuterades vid reformen på det allmänna domstolsområdet. Den föredragande departementschefen uttalade därvid (prop. 1987/88:58 s. 23) att man, åtminstone tills erfarenheter vunnits av refonnen beträffande tingsrättsavgöranden, såvitt möjligt borde hålla fast vid principen att frågor rörande de särskilda rättsmedlen prövas av en instans som är högre än den som har meddelat det angripna avgörandet. Resultatet blev att en hovrätt inte kan besluta om en extraordinär åtgärd beträffande sitt eget beslut. Regeringen anser att motsvarande bör gälla i fråga om kammarrätt.
Vad det sedan gäller sådana beslut av förvaltningsmyndigheter och lägre domstolar som kan bli föremål för extraordinära åtgärder trots att de inte kan överklagas föreslås i betänkandet att kammarrätts kompetens skall begränsas, såvitt avser resning, till sådana avgöranden som träffats av en länsrätt eller av en förvaltningsmyndighet vars beslut i saken efter överklagande kunnat komma under kammarrätts prövning.
Motsvarande begränsning föreslås även för återställande av försutten tid
Motsvarande begränsning föreslås även för återställande av försutten tid. Hos Regeringsrätten utgör dessa ärenden en inte obetydlig del av arbetet med de extraordinära rättsmedlen. För att inte syftet med reformen skall gå förlorad anser regeringen att kammarrätts kompetens även bör omfatta sådana beslut av förvaltningsmyndigheter som kan bli föremål för extraordinära åtgärder trots att de inte kan överklagas t.ex. det ständigt ökande antalet resningsansökningar i utlänningsärenden. Därigenom undviker man också den konsekvensen att en extraordinär åtgärd beträffande ett avgörande av lägsta instans måste prövas i högsta instans därför att ett överklagande av avgörandet inte ansetts böra tillåtas. Med den angivna ordningen kvarstår Regeringsrätten som prövningsinstans beträffande beslut av regeringen och – fram till utgången av juni 1995 – Försäkringsöverdomstolen.
Övergångsvis kan det inträffa att en ansökan om t.ex. resning inte hunnit avgöras av Regeringsrätten när kammarrätten får in en ansökan avseende samma ärende. I sådant fall bör Regeringsrätten ha möjlighet att överlämna sitt ärende till kammarrätten för gemensam handläggning.
När beslutsbefogenheten rörande extraordinära rättsmedel för vissa fall flyttades ned från Högsta domstolen till hovrätt var det på tal att hovrättsavgöranden skulle få överklagas bara om hovrätten på grund av behovet av enhetlig rättstillämpning eller annars fann synnerliga skäl att tillåta detta (prop. l 987/88:58 s. 29). Slutet blev emellertid att det för överklaganden av hovrättsbeslut till Högsta domstolen kom att gälla samma regler för såväl extraordinära fall som för andra. Detta innebär att överklagande får ske men att det krävs prövningstillstånd i Högsta domstolen. Regeringen anser att samma lösning bör väljas beträffande förvaltningsrättsliga avgöranden. Det betyder att kammarrätts avgörande får överklagas till Regeringsrätten och att det krävs prövningstillstånd i Regeringsrätten för att få målet prövat där.
Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
2 §
Paragrafen har ändrats så att Regeringsrätten har behörighet att pröva ansökningar om extraordinära rättsmedel endast i den mån kammarrätt inte är behörig ( jfr 8 § lagen om allämänna förvaltningsdomstolar och 11 kap. 11 § regeringsformen ).
8§
I paragrafen införs två nya punkter som reglerar kammarrätts behörighet att pröva ansökningar om extraordinära rättsmedel och ansökningar enligt rättsprövningslagen. Kammarrätt skall således kunna pröva sådana ansökningar när ett ärende avgjorts av länsrätt eller förvaltningsmyndighet. Skälet för ändringen har behandlats i avsnitt 11 och 12.
11 och 13 a §§
Ändringarna föranleds av att termen kommunalbesvär inte längre skall användas vid överklagande av kommunala beslut.
17 a och 17 b §§
I dessa paragrafer har tagits in bestämmelser om särskild sammansättning av länsrätt vid prövning av överklagande av kommunala beslut.
I 17 a § har tagits in särskilda domförhetsregler vid denna prövning. Utöver en. lagfaren ledamot skall, i likhet med vad som gäller i kammarrätt enligt 13 a §, två särskilda ledamöter delta i handläggningen av dessa mål. Enligt en undantagsregel behöver de särskilda ledamöterna inte delta i handläggningen bl.a. när målet inte avgörs slutligt, när en åtgärd som avser endast måls beredande vidtas eller när saken är uppenbar.
I 17 b § anges kvalifikationskraven för de särskilda ledamöterna. Kraven är desamma som de som gäller för särskilda ledamöter i kammarrätt enligt 13 b §. Vidare föreskrivs att regeringen bestämmer antalet särskilda ledamöter för varje länsrätt och utser ledamöterna. Tjänstgöringstiden har i likhet med vad som gäller i kammarrätterna bestämts till tre år.
Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)
35 §
När kammarrätt prövar frågor om resning och återställande av försutten tid har frågorna anhängiggjorts genom ansökan. Eftersom kammarrätts avgöranden avseende resning och återställande av försutten tid kan överklagas till Regeringsrätten och reglerna om prövningstillstånd skall omfatta även dessa avgöranden har paragrafen justerats till att omfatta även beslut i mål som väckts i kammarrätt genom ansökan.
37 b och 37 c §§
I paragraferna finns de grundläggande bestämmelserna för beviljande av de extraordinära rättsmedlen. Skälen för att tills vidare inte göra regleringen mer detaljerad framgår av avsnitt 11.3.
Paragraferna gäller för både Regeringsrätten och kammarrätt. Regeringsrätten har inte tidigare haft någon lagreglering under vilka förutsättningar som den kan bevilja en extraordinär åtgärd. Den nu gjorda regleringen är inte avsedd att ändra nuvarande praxis för vare sig resning eller återställande av försutten tid. För en översikt av denna hänvisas till betänkandet Några frågor angående Regeringsrätten (SOU 1992:138). Med hänsyn till att regleringen i förvaltningsprocesslagen innebär en kodifiering av rättstillämpningen uppstår vissa språkliga skillnader i förhållande till rättegångsbalken, (58 kap. 11 § RB och 37 c §), se betänkandet s. 159 ff. Likformigheten i rättstillämpningen kammarrätterna emellan kan tillgodoses genom att en eller två avdelningar på varje kammarrätt prövar ansökningar om de extraordinära rättsmedlen.
Att kammarrätts beslut i mål angående resning och återställande av försutten tid får överklagas framgår av 33 §. Överklagandet prövas av Regeringsrätten endast om Regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd.
- Prop. 1994/95:27 Fortsatt reformering av instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna s. 162 ff. ↑