Sammanfattning
I detta avsnitt diskuteras förvaltningsdomstolarnas så kallade materiella processledning, dvs. deras uppgifter när det gäller att berika eller begränsa processmaterialet.[1] Vi föreslår att domstolarna åläggs ett genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar.
Gällande rätt
Principer
Den som inleder rättegången i en viss domstolsinstans har att framställa sina önskemål rörande saken genom ett eller flera yrkanden. Finns det en motpart skall denne ta ställning till yrkandena. Parterna bör ange de omständigheter som de anser vara av omedelbar betydelse för den utgång av målet de eftersträvar. Dessa omständigheter utgör sammantagna själva grunden för talan och betecknas med hävdvunnet juridiskt språkbruk som rättsfakta. Parterna bör vidare förebringa den utredning de anser nödvändig när det gäller att visa att rättsfakta föreligger eller inte föreligger. De omständigheter som därvid förs fram betecknas med två processrättsliga termer som bevisfakta eller hjälpfakta.
Det som har sagts nu kan uttryckas på det sättet att parterna bör ange vad de vill, vad de har för grund för detta och vad de har som stöd för riktigheten av sina påståenden i den delen.
Inte sällan kan det sålunda för domstolen framstå som tveksamt vad en part i visst läge har för inställning till saken eller vad han egentligen stöder sin talan på. Det kan också förhålla sig så att det på annat sätt brister i utredningen. Under vissa förutsättningar bör domstolen härvid gripa in.
Den aktivitet domstolen har att utöva när det gäller att berika processmaterialet i ett mål brukar med ett processrättsligt uttryckssätt betecknas domstolens materiella processledning. Denna processledning kan vara av mycket enkelt slag och innebära t.ex. att domstolen frågar en part vad han menar med ett yttrande eller påpekar något för honom rörande saken som han tycks ha förbisett. I andra fall kan den vara kvalificerad och innebära t.ex. att domstolen på egen hand införskaffar sakkunnigutredningar eller kallar vittnen. Spännvidden mellan olika slags materiell processledning är alltså mycket stor.
Metoder för att skaffa in utredning
Den materiella processledningen kan utövas antingen muntligen vid en förhandling eller genom skriftliga förelägganden. När det gäller att skaffa in utredning finns det flera metoder. En sådan är att domstolen agerar självständigt. En annan är att domstolen i första hand animerar parterna att vara verksamma. Också spörsmål om avvisande av utredning faller inom den materiella processledningens ram.
Officialprincipen
Den materiella processledningen kan föras tillbaka på den s.k. officialprincipen. I den mån en materiell processledning skall utövas sägs nämligen den principen råda. Officialprincipen avser emellertid inte bara frågor om sådant som har med utredningen att göra utan även frågor om i vad mån domstolen skall vara bunden av parternas yrkanden och av de grunder parterna anför till stöd för sin talan.
I sin mest renodlade form innebär officialprincipen att det är domstolen som införskaffar utredningen och att domstolen dömer utan att vara beroende av de yrkanden och de grunder som part åberopar. När en process helt och hållet är präglad av officialprincipen har betydelsen av det juridiska partsbegreppet upphört att existera, och de som uppträder i rättegången ses antingen som undersökningsobjekt eller som domstolens medhjälpare. Den typen av processer förekommer inte längre.
Motsatsen till officialprincipen är förhandlingsprincipen
Förhandlingsprincipen innebär – tillämpad fullt ut – att all utredning måste införskaffas av parterna och att domstolen aldrig dömer över andra yrkanden och grunder än sådana som härrör från part. Inte heller förhandlingsprincipen sätter helt sin prägel på någon processtyp.
I stället är varje processtyp mer eller mindre influerad av den ena eller den andra av de båda principerna. Såvitt gäller utformningen av regler om t.ex. inhämtande av utredning måste alltid ske en avvägning mellan parternas aktivitet och domstolens så att dessa kompletterar varandra på ett ändamålsenligt sätt.
Förhandlingsprincipen ges ett stort utrymme i de allmänna domstolarnas process i dispositiva tvistemål, medan officialprincipen och därmed den materiella processledningen har större utrymme när det gäller indispositiva tvistemål och normalt ännu större utrymme när det gäller brottmål. Om man generaliserar kan man påstå att officialprincipen har eller bör ha en kanske ännu större betydelse i förvaltningsprocessen.
Reglerna i förvaltningsprocesslagen
29 § förvaltningsprocesslagen
Enligt 29 § förvaltningsprocesslagen får domstolens avgörande i princip inte gå utöver vad som yrkas i målet. Om det föreligger särskilda skäl får dock domstolen även utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det kan ske utan men för motstående enskilt intresse. Detta bör enligt motiven (prop. 1971:30 s. 581) ses som en extraordinär åtgärd.
30 § förvaltningsprocesslagen
Enligt 30 § förvaltningsprocesslagen skall domstolens avgörande av ett mål grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet. Endast mera sällan behöver part ha formligen åberopat de omständigheter, som är av omedelbar betydelse för utgången, det vill säga rättsfakta. Bevisfakta och hjälpfakta behöver formellt sett aldrig åberopas. I stället gör domstolen – precis som en allmän domstol – en fri bevisprövning beträffande allt som förekommit i målet.
8 § förvaltningsprocesslagen
Den grundläggande bestämmelsen om domstolens utredningsskyldighet finns för förvaltningsprocessens del i 8 § förvaltningsprocesslagen. Enligt det lagrummet skall domstolen tillse att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, och vid behov anvisar domstolen hur utredningen bör kompletteras. Överflödig utredning får avvisas.
Bestämmelserna i 8 § förvaltningsprocesslagen kompletteras av flera bestämmelser rörande särskilda bevismedel. Bl.a. upptas i 24 § förvaltningsprocesslagen en regel om att domstolen får inhämta yttrande över fråga, vars besvarande kräver särskild sakkunskap. Yttrande får inhämtas från myndighet, tjänsteman eller den, som annars har att tillhandagå med yttrande i ämnet. Domstolen kan även anlita annan sakkunnig i frågan.
För en viss måltyp kan det finnas en uttrycklig bestämmelse om att domstolen har att inhämta viss utredning eller att animera part att införskaffa utredning. En sådan bestämmelse torde endast i sällsynta undantagsfall kunna ges en motsatstillämpning på det sättet att domstolen inte skulle ha något utredningsansvar i andra hänseenden i den måltyp det gäller.
Om förarbetena till 8 § förvaltningsprocesslagen
Förarbetena till bestämmelserna i 8 § förvaltningsprocesslagen är relativt knappa. I den departementspromemoria som låg till grund för förvaltningsprocesslagen föreslogs beträffande utredningsskyldigheten att domstolen skulle tillse att målet blev så fullständigt utrett som dess beskaffenhet krävde. Enligt föredragande departementschefen (prop. 1971:30 s. 529) fanns det emellertid med den lösningen en risk för att utredningsansvaret tolkades som alltför långtgående, och ordet ”fullständigt” togs därför inte med i lagtexten.
Även om domstolen ytterst har ansvaret för att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, måste det enligt departementschefen i stor utsträckning ankomma på parterna själva att skaffa fram utredningen. Med hänsyn härtill bör domstolens initiativ i utredningshänseende normalt ha den formen att domstolen ger part besked om att hans talan behöver kompletteras, förklarade departementschefen. Han uttalade vidare att domstolens aktivitet på detta område måste växla, beroende bl.a. på vad för slags mål det är fråga om, om det finns offentlig motpart i målet och om enskild part har ombud i målet. I sakens natur ansåg han ligga att domstolen i allmänhet bör ägna särskild uppmärksamhet åt processledningen när en enskild part inte har ombud i ett enpartsmål och det framgår att parten har svårigheter att ta till vara sin rätt.
När domstolen fullgör sin processledande uppgift måste den givetvis vinnlägga sig om att dess anseende för objektivitet och opartiskhet inte kommer i fara. Processledningen bör därför – enligt vad departementschefen angav – ske fullt öppet i förhållande till den vägleddes motpart, när sådan finns, och inriktas främst på uppenbara brister och förbiseenden i enskilds talan. Han menade att utrymmet för processledning i allmänhet är större i enpartsmål än i exempelvis skattemål, där ett allmänt organ har att företräda de allmänna intressena och att behovet av vägledning naturligt nog normalt är större i underinstanserna än i överinstanserna.
Departementschefen påpekade vidare att bestämmelsen i 8 § förvaltningsprocesslagen givetvis inte utesluter att domstolen själv vidtar åtgärder som ligger närmast till för den, exempelvis skaffar in upplysningar och annat material från andra myndigheter.
Behovet att kunna avvisa överflödig utredning som part vill åberopa betraktade departementschefen som förhållandevis sällsynt. Att avvisa skriftlig utredning som part sänder in ansåg han knappast kunna bli aktuellt.
Av naturliga skäl är motiven allmänt hållna, och endast i mycket begränsad utsträckning kompletteras de av doktrinuttalanden. Prejudikaten är ganska få. Några av dem skall här anmärkas.
Prejudikat avseende 8 § förvaltningsprocesslagen
RÅ 1974 ref. 29
I ett mål om utfärdande av körkort enligt äldre körkortslag fann regeringsrätten att det förelåg ovisshet i fråga om sökandens möjlighet att få körkortstillstånd och att med hänsyn härtill länsstyrelse och kammarrätt lämpligen borde före avgörandet ha berett honom tillfälle att inkomma med ytterligare utredning.
RRK R 76 2:64
Rörande samma fråga anlade dock år 1976 en majoritet inom regeringsrätten ett motsatt synsätt och tillämpade i stället omedelbart ett bevisbörderesonemang (rättsfallet RRK R 76 2:64). Det är dock att märka att rubriken till referatet av 1976 års fall berör endast en materiell fråga.
RÅ 1982 2:24
I rättsfallet RÅ 1982 2:24 angående återkallelse av körkort ansåg regeringsrätten att det borde ankomma på domstolen att föranstalta om utredning rörande ett rättsfaktum för vilket den enskilde hade bevisbördan medan i rättsfallet RÅ 1983 2:10 målet avgjordes utan materiell processledning rörande ett rättsfaktum beträffande vilket det allmänna inte uppfyllt sin bevisbörda.
I mål om återkallande av läkarlegitimation på grund av brottslig gärning har regeringsrättens majoritet ansett att det ålegat en kammarrätt – när denna bedömt utredningen inte vara tillräcklig för återkallande – att föranstalta om den ytterligare utredning som kammarrätten ansåg nödvändig (avgörande 4295 och 4296 år 1989). Mot den lösningen talade visserligen enligt regeringsrätten att det allmännas talan fördes av en central förvaltningsmyndighet som måste förutsättas själv kunna avgöra vilket material som myndigheten ansåg sig böra åberopa. Till stöd för domstolens utredningsskyldighet talade emellertid att målet var processuellt sett komplicerat och att frågan om utredningsskyldigheten inte i första hand avsåg vilka omständigheter som skulle åberopas utan i huvudsak endast formerna för hur en genom tingsrättsdom presenterad bevisning skulle förebringas.
År 1989 prövade regeringsrätten också för visst fall vilken utredningsskyldighet domstolen har beträffande fråga om undantag enligt 116 d § äldre taxeringslagen från skyldigheten att utge skattetillägg (avgörande 4453-1989; jfr 5 kap. 3 § nya taxeringslagen). Regeringsrätten fann att det måste anses ankomma på domstolen att, när det är ovisst om förutsättningarna för tillämpning av paragrafen är uppfyllda, så långt möjligt utreda frågan. Den omständigheten att den skattskyldige inte själv berört frågan borde enligt regeringsrätten normalt inte påverka utredningsskyldigheten.
Vid den kartläggning av tillämpningen av förvaltningsprocesslagen, som domstolsutredningen har låtit göra, har frågor om materiell processledning ägnats ett mycket stort intresse. De svar som lämnats av olika domare och processförare ger – trots att det finns flera felkällor – klart belägg för att den relativt stora bristen på vägledande uttalanden och avgöranden har lämnat öppet för olika tolkningar i den praktiska rättstillämpningen. Svaren varierar nämligen kraftigt.
Klart är att vissa domare är aktiva, medan andra är passiva. I vissa måltyper – såsom t.ex. mål angående vård av unga – ger åtminstone flertalet domare avsevärt större utrymme för officialprincipen än i andra måltyper – såsom t.ex. eftertaxeringsmål. Svaren från domarna rörande domstolarnas utredningsskyldighet i speciella måltyper går emellertid starkt isär. På grundval av svaren synes dock kunna konstateras bl.a. att de flesta domare menar att de går längre än att inrikta verksamheten på uppenbara brister och förbiseenden i enskildas framställningar. Från tillfrågade processförares sida ifrågasattes dock vid kartläggningen om inte domarna faktiskt nöjer sig med den nivån eller en kanske ännu lägre nivå.
Många av de tillfrågade domarna hävdade vid kartläggningen att domstolen inte utövar en starkare materiell processledning i enpartsmålen än i tvåpartsmålen, medan ännu flera hävdade motsatsen. En del av de tillfrågade domarna hävdade att den materiella processledningen inte påverkas av att den enskilde företräds av ett juridiskt skolat ombud, medan ett mycket stort antal hävdade att den blir svagare när den enskilde har juridisk hjälp.
Rörande andra frågor kring den materiella processledningen förekom en större enighet. De allra flesta av de tillfrågade domarna angav sålunda att den materiella processledningen blir starkare i de mål där det förekommer en muntlig förhandling, och många förklarade att den blir starkare också när det rör sig om en för enskild part betungande förvaltningsakt. Ett stort antal av de tillfrågade domarna menade att man endast i undantagsfall bör hjälpa det allmännas företrädare i en tvåpartsprocess, men det fanns också domare som hade den uppfattningen att det är felaktigt att göra en skillnad mellan den enskilde och det allmänna. För majoriteten av de tillfrågade hade den materiella processledningen förstärkts med åren medan den för en del andra försvagats.
En för domstolarnas utredningsverksamhet viktig fråga är vilka konsekvenser det får, om det även när målet skall avgöras föreligger brister i utredningen. Även rörande den frågan är doktrinen sparsam och antalet rättsfall förhållandevis litet.
Överväganden
Avgränsningar
Förhandlingsprincipen är en processrättslig princip som bl.a. innebär att det är parterna (och inte domstolen) som har att under rättegången sörja för utredningen i målet. Frågor om principens tillämpning inrymmer inte bara frågor om inhämtande av utredning utan också ett flertal andra delfrågor. Dit hör t.ex. frågor om i vad mån domstolen skall vara bunden av parts yrkanden, medgivanden och erkännanden och i vad mån domstolen får avgöra ett mål på grundval av ett rättsfaktum som inte omfattas av parts grund för talan.
Nu nämnda frågor, som har ett samband med frågor om bl.a. tillåtligheten av taleändring, är otvivelaktigt mycket viktiga för det mindre antal förvaltnings mål i vilka de ställs på sin spets, men de går knappast att besvara mera allmänt. Sålunda ställer sig förhållandena i exempelvis kommunalbesvärsmål på flera punkter annorlunda än i de flesta andra typer av förvaltningsmål (jfr JO:s ämbetsberättelse 1981/82 s. 393). I den mån det för visst rättsområde vållar särskilda problem att besvara frågor om domstolens bundenhet i nu angivna hänseenden bör detta rättas till genom reformer på det område det gäller.
Förhandlingsprincipen har ett mycket obetydligt utrymme när det gäller rättegångsfrågor, t.ex. om avvisande av talan. I väsentliga hänseenden ställer sig därmed frågor om materiell processledning annorlunda när det gäller rättegångsfrågor än när det gäller saken (se dock även rättsfallet RÅ 80 2:57 av vilket framgår att skiljelinjen mellan avvisning och ogillande inte alltid är lika fast i förvaltningsmål som den fortfarande är i de allmänna domstolarnas mål). Frågor om materiell processledning rörande rättegångsfrågor synes inte ha orsakat några mer betydande problem i det praktiska rättslivet.
Mer allmänna reformönskemål rörande förhandlingsprincipen och dess tillämpning i förvaltningsdomstol synes främst knyta sig till frågan i vad mån principen bör komma till användning beträffande utredningsskyldigheten rörande saken, dvs. i vad mån domstolarna bör ta ett ansvar för utredningen i målen genom materiell processledning. Vi koncentrerar oss på den frågan.
Såvitt gäller frågan om domstolens bundenhet vid ett medgivande eller erkännande av ett allmänt organ som part skall dock sägas att domstolen i den mån bundenhet inte anses föreligga i allmänhet bör genom ett påpekande låta den enskilde förstå detta, om domstolen har för avsikt att i en för den enskilde oförmånlig riktning frångå medgivandet eller erkännandet. Den enskilde kan ju annars komma att vilseledas av det allmännas handlande i processen. Undantag från det som har sagts nu synes dock vara motiverat om den enskilde redan slutfört sin talan vid den tidpunkt när det allmänna organet kommer med sitt medgivande eller erkännande. Denna situation kan uppstå t.ex. när den enskilde i samband med överklagande till högre rätt begärt dispens och ett allmänt organ såsom motpart medger hans talan innan domstolen hunnit pröva dispensfrågan.
Utgångspunkterna för en reform
Genom domstolens materiella processledning kan processmaterialet i vissa fall berikas på ett sådant sätt att möjligheterna att nå materiellt riktiga resultat ökas. En väl avvägd materiell processledning förstärker därmed den materiella lagstiftningens genomslagskraft. I andra fall kan materiell processledning medföra att handläggningen i ökad grad inriktas på väsentligheter så att rättegången kan bli snabbare och billigare. Att det utövas en materiell processledning kan medverka till att nedbringa antalet överklaganden genom att målen blir grundligare utredda redan i första instans. I den mån det sker överklaganden kan syftet med instansordningen utnyttjas bättre genom att den högre domstolen kan ägna sig åt överprövning och inte åt primär prövning. I viss utsträckning ersätter den materiella processledningen behovet av juridisk biträdeshjälp.
Spörsmål angående den lämpliga omfattningen av domstolars materiella processledning brukar räknas till processrättens mest omdiskuterade. De är av principiellt intresse så till vida att de aktualiserar processens funktion i samhället och – givetvis – domstolens och parternas roller i processen. Frågorna har också stor praktisk betydelse.
En första fråga man har anledning att ställa rörande den materiella processledningen är varför den över huvud taget behövs. Inte sällan kan orsaken till de brister som föreligger i ett förvaltningsmål spåras tillbaka till handläggningen i en förvaltningsmyndighet. Ett behov av materiell processledning kan därmed aktualisera frågan om man inte i första hand bör inrikta reformarbetet på att åstadkomma en förbättring av hanteringen bos de myndigheter som bar att fatta de primära besluten.
En naturlig utgångspunkt för överväganden rörande omfattningen och inriktningen av domstolarnas materiella processledning ges givetvis av den kartläggning av förvaltningsprocesslagen:s tillämpning som utredningen låtit utföra. Särskilt mot bakgrund av den vikt som bör tillmätas frågor om materiell processledning kan det synas betänkligt att kartläggningen klart ger vid handen att det på detta område förekommer avsevärda skillnader i uppfattningar inom förvaltningsdomarkåren.
Att svaren i så hög grad växlar från domare till domare torde dock delvis kunna förklaras av att vissa domare haft så stor arbetsbörda att de inte ansett sig kunna bedriva utredningsverksamheten på det sätt de i och för sig ansett riktigt och önskvärt. En annan förklaring ligger i att en del av de tillfrågade synes ha uppfattat frågorna som frekvensfrågor medan andra synes ha uppfattat dem som avseende principerna för processledningen. Ytterligare en förklaring torde ligga i att de tillfrågade i vissa fall menat olika saker när de talat om materiell processledning, och det skall i detta sammanhang påpekas att begreppet först relativt nyligen vunnit insteg i den förvaltningsprocessrättsliga doktrinen.
Även med godtagande av nu angivna förklaringar framstår det som uppenbart att det förekommer stora skillnader i rättstillämpningen. Betydande skillnader mellan olika domare framkom emellertid även när rättegångsutredningen under slutet av 1970-talet undersökte motsvarande förhållanden i allmän domstol, och sådana skillnader skulle man antagligen få fram vid liknande undersökningar i andra länder.
Frågor om utredningsplikt och materiell processledning låter sig helt enkelt inte så lätt greppas av lagstiftaren eller av dem som i andra former svarar för rättsbildningen, vilket får till följd att de enskilda domarnas personliga åsikter får stor betydelse för domstolens materiella roll i målen.
Den materiella processledningens invecklade problematik
Att den materiella processledningens invecklade problematik inte så lätt låter sig fångas i lagtext talar givetvis inte emot att lagstiftaren tar till vara de möjligheter som ändå erbjuder sig när det gäller att styra rättstillämpningen och att åtminstone i vissa hänseenden skapa garantier för att denna blir homogen. Skälet för reformer kan sägas ha mera med detta att göra än med en strävan efter att åstadkomma förändringar i den gällande rätten. Självfallet är det ju otillfredsställande att parter inför vissa domstolar eller domare får betydligt mindre hjälp i en given situation än inför andra. Enskilda domare bör i den mån det är möjligt få sådan vägledning att de inte behöver känna osäkerhet om vad de får eller skall iaktta.
Det finns emellertid flera faktorer – faktiskt verkande i olika riktningar -som redan i sig driver fram en rättsutveckling på det nu berörda området. För det första skall konstateras att förutsättningarna för domstolens utredningsverksamhet har förändrats under senare år. Till att sådan verksamhet vid vissa domstolar numera kan utövas oftare torde kraftigt ha bidragit att målbalanserna har minskat i storlek. Det har därmed blivit lättare för allt flera domare att ägna varje mål mer intresse. Den utvecklingen kan antas komma att fortsätta, särskilt om de förslag till avlastning av domstolarna, som vi lägger fram, genomförs. Sedan förvaltningsprocesslagen tillkom har också förvaltningsdomstolarna allt starkare växt in i domstolsrollen. Också förändringar i domarkårens sammansättning har betydelse.
Till att behovet av en materiell processledning blivit mindre frekvent bidrar att det blivit något vanligare att de i processerna förekommande allmänna intressena företräds av ett allmänt organ som faktiskt svarar för utredningen. Förvaltningens kvalitet har förbättrats inte minst genom den förstärkning som tillkomsten av förvaltningslagen har inneburit. Förvaltningsmyndigheterna har fått stora möjligheter att själva ompröva sina beslut. De beslut som måste överprövas av domstol är därmed många gånger bättre grundade. Till att behovet av materiell processledning blivit mindre frekvent bidrar även sådant som att enskilda i viss utsträckning kan få rättshjälp med biträdesförordnande och att de som uppträder som biträden generellt sett har fått större vana av detta.
Av praktiska skäl torde en materiell processledning ha blivit vanligare förekommande som en följd av att muntliga förhandlingar blivit vanligare. Det är nämligen från rent praktisk synpunkt avsevärt enklare att utöva en sådan processledning i samband med förhandlingar än när ett mål handläggs skriftligen.
Mycket av det som har sagts nu påverkar inte i sig frågor om efter vilka principer domstolen bör agera aktivt för att berika eller begränsa processmaterialet. Dessa principer skulle kunna vara i huvudsak desamma som tidigare, om än bättre preciserade och givetvis anpassade till den utveckling som skett inom förvaltningen och förvaltningsrättskipningen. Trots de skillnader som föreligger mellan förvaltningsdomstolarnas mål och de allmänna domstolarnas synes det emellertid ofrånkomligt att i reformarbetet härutöver fästa stor vikt vid de erfarenheter som vunnits rörande motsvarande frågor på de allmänna domstolarnas område. Det går nämligen inte att dra någon entydig principiell gränslinje mellan hur processledningsverksamheten vid allmän domstol skall gå till och hur motsvarande verksamhet vid allmän förvaltningsdomstol skall gå till. Det är i stället andra förhållanden än domstolsanknytningen som bör vara utslagsgivande för processledningens art och omfattning.
Rättegångsbalken
Rättegångsbalkens regler om materiell processledning var föremål för en utomordentligt ingående uppmärksamhet under förarbetena till den reform av tingsrättsförfarandet som trädde i kraft den 1 januari 1988 (prop. 1986/87:89). Genom denna reform betonades vikten av en aktiv processledning som ett medel att uppnå ett effektivt förberedelseskede och ett snabbt avgörande. Ett mål för reformen var därför att processledningen skulle vara så stark som möjligt utan att motstående intressen träddes för när. Detta bör rimligen gälla även i förvaltningsprocessen.
Allmänna domstolarna
På de allmänna domstolarnas område kan utvecklingen sägas ha gått i den riktningen att domaren kommit att spela en mer aktiv roll under förberedelsen i tvistemål samtidigt som behovet av materiell processledning från domarens sida försvagats i brottmål. Detta har dock inte medfört någon ändring i det förhållandet att domarens principiella skyldighet att vaka över utredningens fullständighet är större i brottmål än i dispositiva tvistemål. Bakom detta förhållande ligger bl.a. att olägenheterna av en oriktig fällande brottmålsdom – sett ur det allmännas synvinkel -anses större än olägenheterna av en oriktig tvistemålsdom.
I tvistemål kan ju samhället i stor utsträckning låta parterna skylla sig själva. Processledningen sträcker sig också längre i indispositiva, dvs. icke förlikningsbara, mål än i dispositiva. Åtskilliga av de svar som vissa av de vid utredningens kartläggning tillfrågade domarna har avgett kan ge intryck av att den materiella processledning de utövar i förvaltningsmål i en del hänseenden inte skulle nå upp ens till den processledningsnivå som numera får anses gälla för de dispositiva tvistemålen vid allmän domstol. Detta intryck kan emellertid med hänsyn till förut angivna felkällor vid tolkningen av undersökningens resultat åtminstone till en del vara oriktigt.
Ytterligare bör beaktas att frågor om materiell processledning kan ställa sig något annorlunda i en förvaltningsdomstol än i en allmän domstol med hänsyn till att förvaltningsdomstolarna i vissa typer av mål i avsevärt mindre utsträckning än vad som gäller vid allmän domstol (även i brottmål) är bunden till parternas yrkanden och de grunder som åberopas till stöd för yrkandena. Några riktigt säkra slutsatser huruvida intrycket är riktigt går därför knappast att dra.
Under alla omständigheter synes man böra konstatera att risken för att ett avgörande av en förvaltningsdomstol blir oriktigt till nackdel för en enskild i åtskilliga andra hänseenden bedömts som så oacceptabel att man beträffande förvaltningsmålen uppställt särskilda regler till skydd häremot. En förvaltningsdomstol kan sålunda på samma sätt som en allmän domstol i brottmål döma till en enskilds fördel på grunder som denne inte åberopat och i en utsträckning som denne inte begärt. Reglerna om rättskraft och om extraordinära rättsmedel är för enskilda till och med mer fördelaktiga när det rör sig om ett förvaltningsmål än när det rör sig om ett brottmål.
Mot den bakgrunden bör slås fast att den materiella processledningen i de allra flesta typer av förvaltningsrättsliga mål bör sträcka sig minst lika långt som i brottmålen vid allmän domstol där officialprincipen också gör sig gällande med särskild styrka. Endast i en del fall kan det synas rimligare att dra paralleller med de indispositiva tvistemålen.
För att man skall kunna uppnå den nu angivna målsättningen torde förutsättas att man av en del förvaltningsdomare kräver en betydligt mer aktiv materiell processledning än den de utövar idag. Av andra behövs ingen ökad aktivitet. Vad det gäller är att med beaktande av målens karaktär söka åstadkomma en ökad enhetlighet på en relativt hög nivå. Behovet är långtifrån lika stort för alla måltyper. Insatserna måste givetvis anpassas efter vad omständigheterna kräver.
Även om den materiella processledningen i många fall är ägnad att sänka hanteringskostnaderna för ett mål, kan man inte utesluta att det i andra fall kommer att kosta en del resurser att uppnå den angivna målsättningen, men denna konsekvens synes man behöva acceptera, om förvaltningsrättskipningen även på den nu berörda punkten skall stå i paritet med rättskipningen i allmän domstol.
Innan man utifrån nu angivna utgångspunkter går närmare in på konkreta frågeställningar rörande den materiella processledningen synes man ha anledning att se närmare på frågor i vilka fall man kan undvara utredning och vad som i andra fall händer när det inte går att få fram sådan.
Detta är del 1, del 2 kommer inom kort.
- SOU 1991:106 Domstolarna inför 2000-talet, del a; Arbetsuppgifter och förfaranderegler s. 512 ff. ↑