Förvaltningsrätten i Jönköping
Bakgrund
Vård- och omsorgsnämnden i Skövde kommun skickade ut en skrivelse daterad den 26 september 2022 till kommunens samtliga brukare inom personlig assistans som har en bil som används av assistenter. I skrivelsen, som benämns ”Angående resa med brukarens bil”, angavs följande.
”From 2023-01-01 ingår ej insatsen att köra brukarens bil i personlig assistans. Detta beslut har fattats för att enligt domar är själva bilkörningen ej grundande för personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Se HFD 1206-16, KR 13450-16 och KR 3454-14. Det är även svårt för enhetscheferna att säkra medarbetarnas arbetsmiljö under bilkörningen. Brukaren kan ansöka om färdtjänst genom Skövde kommuns hemsida skovde.se. Vill uppmärksamma er på att fram till 2023-0101, om bilåkning sker under personliga assistansen, bygger detta på frivillighet från medarbetarnas sida och att det inte är ett krav från Skövde kommun. Samt att skulle det ske en skada på bilen och det innebär en kostnad så som självrisk, är det en kostnad som bilägaren får stå för.”
AA överklagade skrivelsen till Förvaltningsrätten i Jönköping som i beslut den 26 oktober 2022 i mål nr 4856-22 avvisade hans överklagande. Beslutet motiverades i huvudsak med att ställningstagandet i skrivelsen rör verkställandet av insatsen personlig assistans och att rena verkställighetsbeslut inte är överklagbara.
Efter att AA överklagat förvaltningsrättens avgörande upphävde Kammarrätten i Jönköping, i dom den 13 januari 2023 i mål nr 3901-22, förvaltningsrättens beslut och återförvisade målet till förvaltningsrätten för fortsatt handläggning. Kammarrätten bedömde att kommunens ställningstagande utgör ett beslut och att det har en sådan påvisbar effekt för den enskilde att det ska vara överklagbart. Kammarrätten uttalade vidare att det inte är fråga om ett rent verkställighetsbeslut, även om sådana också kan överklagas i vissa fall.
Yrkande m.m.
AA yrkar att vård- och omsorgsnämndens beslut ska upphävas och anför bl.a. följande. Han har fysiska begränsningar som gör att han har svårt att gå till en busshållplats. Hans funktionsnedsättning innebär även att han inte klarar av förändringar. Om bussen eller färdtjänsten skulle vara försenad är risken stor att han får ett utbrott, vilket skulle vara svårt för assistenterna att hantera ute på stan. Han är helt beroende av sin bil för att kunna leva som andra och för att kunna delta i samhället. Under de 20 år som han haft tillgång till bil har det aldrig kommit in några klagomål angående arbetsmiljön, varken från chefer på kommunen eller från assistenterna. Kommunen har delat upp brukarna i två grupper. De personliga assistenterna får inte köra brukarnas bilar medan assistenterna på gruppboendena får köra de brukare som bor där. Någon individuell bedömning har inte gjorts.
Vård- och omsorgsnämnden anser i första hand att överklagandet ska avvisas eftersom det inte har fattats något överklagbart beslut. I andra hand anser nämnden att överklagandet ska avslås eftersom åtgärden bilkörning inte är en insats som beviljats den enskilde i beslut. Nämnden anför följande. Bilkörning har tidigare utförts av nämnden, oaktat vad som rättsligt kan anses omfattas av de enskildas assistansbeslut. Det finns ingen reglering som hindrar en sådan ordning. Med hänsyn till de synpunkter som framförts till nämnden från brukarna och utifrån egna överväganden har nämnden valt att återgå till tidigare ordning, dvs att fortsätta att tillåta att assistenter, om de vill, utför bilkörning. Detta förutsätter att det finns en överenskommelse som gör att nämnden kan uppfylla sitt arbetsgivaransvar för anställdas arbetsmiljö. Nämnden vidhåller dock att bilkörning inte ingår i insatsen utan att den utförs utöver den beslutade insatsen.
Skälen för avgörandet
Utgångspunkter
Vård- och omsorgsnämndens skrivelse daterad den 26 september 2022 innefattar ett ställningstagande om att personlig assistans inte utgår till hjälp med att köra AAs egen bil. Detta ställningstagande är ett överklagbart beslut. Frågan i målet är om nämnden har haft rätt att fatta beslutet på de angivna grunderna.
Nämndens tidigare agerande
Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för enskild part får enligt 37 § förvaltningslagen (2017:900) endast ändras till dennes nackdel under vissa i lagen angivna förutsättningar. Eftersom kommunen tidigare har tillhandahållit den aktuella insatsen uppstår frågan om nämnda ställningstagande innebär en ändring av ett för AA gynnande beslut.
AA är beviljad personlig assistans genom beslut från vård- och omsorgsnämnden. Det framgår inte av assistansbeslutet att någon tid beräknats för transport i bil. Det förhållandet att kommunen tillåtit assistenterna att köra AAs bil medför inte att nämnden fattat ett beslut om rätt till en sådan insats genom s.k. konkludent handlande (jfr Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 2139-14). Det överklagade beslutet innebär inte en inskränkning i omfattningen av en redan beviljad insats. Det kan därmed inte vara fråga om en ändring av ett gynnande beslut i strid med 37 § förvaltningslagen.
Rätten till personlig assistans
Enligt 9 a § fjärde stycket LSS har den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov även rätt till assistans för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt.
Högsta förvaltningsdomstolen har i avgörandet HFD 2017 ref. 27 prövat frågan om en funktionshindrad persons behov av transport till och från fritidsaktiviteter utgör ett sådant annat personligt behov som, enligt 9 a § fjärde stycket LSS, grundar rätt till personlig assistans. Domstolen uttalade att inte alla personliga behov ger rätt till personlig assistans, att det stöd som behövs ska vara kvalificerat och att det ska ha en direkt och konkret koppling till ett individuellt behov av hjälp i det dagliga livet. Den enskilde bedömdes i det fallet inte ha rätt till personlig assistans i samband med transporterna eftersom den som körde bilen inte hjälpte henne med någon kvalificerad insats. Det var inte heller visat att hon behövde konkreta hjälpinsatser under själva resan och hon hade under gymnasietiden klarat av att åka med färdtjänst.
Enligt förvaltningsrättens mening innebär Högsta förvaltningsdomstolens avgörande inte att personlig assistans aldrig kan utgå för hjälp att köra bil. Vid bedömningen av rätt till personlig assistans ska en individuell prövning ske utifrån den enskildes funktionsnedsättning och hjälpbehov.
Det överklagade beslutet är mycket generellt utformat. Det är riktat till samtliga brukare som har kommunen som utförare och som har en bil som används av assistenter. Det har som huvudsaklig motivering att ”…enligt domar är själva bilkörningen ej grundande för personlig assistans…”. Det är tydligt att någon individuell prövning inte har skett i förhållande till just AAs behov. Det som anges i beslutet om svårigheter att säkra medarbetarnas arbetsmiljö och möjligheten att ansöka om färdtjänst är inte tillräckliga skäl att neka den aktuella insatsen. Förvaltningsrätten anser mot denna bakgrund att nämnden inte har haft rätt att fatta beslutet utifrån de skäl som angetts. Beslutet ska därför upphävas.
–
Förvaltningsrätten i Jönköping dom den 2023-03-02 i mål nr 186-23