Ärendet i förvaltningsrätten
Allmänna ombudet för socialförsäkringen överklagade Försäkringskassans godkännande till Förvaltningsrätten i Karlstad och yrkade att rätten skulle förklara att AA inte hade rätt till förebyggande sjukpenning för den del av behandlingen som genomfördes på egen hand i hemmet. Ombudet anförde bl.a. att ordinerade åtgärder bör kräva en insats av någon annan än den försäkrade själv samt att det blir svårt att kontrollera att behandlingen genomförs som den ska och att den sker på arbetstid när åtgärderna inte vidtas på en vårdinrättning.
Förvaltningsrätten, som prövade överklagandet i sak, fann att de övningar som genomfördes på egen hand i hemmet kunde ge rätt till förebyggande sjukpenning och avslog överklagandet. Kammarrätten i Göteborg instämde i förvaltningsrättens bedömning och avslog allmänna ombudets överklagande dit.
Bakgrund
Myndigheter ger i skilda sammanhang och på varierande sätt uttryck för hur enskilda förväntas agera i olika situationer. Frågan kan då uppkomma om en myndighets ställningstagande är ett överklagbart beslut. För att så ska vara fallet krävs, oavsett hur ställningstagandet har rubricerats, att det till sitt innehåll har en påvisbar effekt för den som berörs.
En försäkrad har rätt till sjukpenning när han eller hon genomgår en medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering som syftar till att förebygga sjukdom, förkorta sjukdomstiden eller helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning av arbetsförmågan, så kallad förebyggande sjukpenning. Som villkor för att sjukpenning i förebyggande syfte ska beviljas gäller att behandlingen eller rehabiliteringen har ordinerats av läkare och ingår i en av Försäkringskassan godkänd plan. Arbetsförmågan ska anses nedsatt i den utsträckning som den försäkrade på grund av behandlingen eller rehabiliteringen är förhindrad att förvärvsarbeta.
En ansökan om ersättning kan göras löpande eller när hela behandlingen eller rehabiliteringen är klar. I ansökan ska redovisas vilken tid den försäkrade behövt avstå från arbete för att delta i behandling eller rehabilitering. Försäkringskassan ska sedan bedöma om alla villkor är uppfyllda och ersättning därmed ska betalas ut. Nekas den försäkrade ersättning helt eller delvis får beslutet överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Allmänna ombudet
Inom socialförsäkringsområdet finns ett allmänt ombud som har till uppgift att överklaga bl.a. Försäkringskassans beslut till allmän förvaltningsdomstol i syfte att driva fram vägledande domar. Allmänna ombudet får därför överklaga beslut såväl till den försäkrades förmån som till dennes nackdel.
Frågan i målet
Huvudfrågan i målet är om Försäkringskassans godkännande av en plan för behandling eller rehabilitering enligt reglerna om förebyggande sjukpenning är ett överklagbart beslut. Om beslutet utgör ett överklagbart beslut uppkommer frågan om den i målet aktuella behandlingen kan ge rätt till förebyggande sjukpenning.
Rättslig reglering
Enligt 27 kap. 2 § socialförsäkringsbalken har en försäkrad rätt till sjukpenning vid sjukdom som sätter ned hans eller hennes arbetsförmåga med minst en fjärdedel. En försäkrad har enligt 6 § också rätt till sjukpenning när han eller hon genomgår en medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering som syftar till att förebygga sjukdom, förkorta sjukdomstiden, eller helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning av arbetsförmågan.
Som villkor för sådan förebyggande sjukpenning gäller att behandlingen eller rehabiliteringen har ordinerats av läkare och ingår i en av Försäkringskassan godkänd plan. I 7 § anges att om sjukpenning lämnas enligt 6 § ska arbetsförmågan anses nedsatt i den utsträckning som den försäkrade på grund av behandlingen eller rehabiliteringen är förhindrad att förvärvsarbeta.
Enligt 113 kap. 2 § första stycket får beslut i ärenden om en förmån enligt socialförsäkringsbalken ändras, omprövas och överklagas med tillämpning av vissa bestämmelser i samma kapitel. Med förmån avses enligt 2 kap. 11 § bl.a. dagersättningar, kostnadsersättningar, bidrag och andra utbetalningar eller åtgärder som den enskilde är försäkrad för enligt vissa angivna kapitel i balken. Av 6 kap. 6 § följer att sjukpenning är en sådan förmån.
I 113 kap. 12 § anges att ett beslut av Försäkringskassan får överklagas av det allmänna ombudet. Högsta förvaltningsdomstolens bedömning. En grundläggande förutsättning för att det ska föreligga en rätt till prövning i allmän förvaltningsdomstol är att en myndighets ställningstagande kan anses vara ett förvaltningsbeslut och att det dessutom är av sådant slag, dvs. har sådana effekter, att det är överklagbart. Anses ett beslut vara överklagbart gäller detta även i förhållande till andra än den som beslutet riktats till (HFD 2019 ref. 21, punkt 34).
För att allmänna ombudet i det nu aktuella fallet ska kunna påkalla en överprövning i allmän förvaltningsdomstol krävs alltså dels att godkännandet av behandlingsplanen utgör ett förvaltningsbeslut, dels att förvaltningsbeslutet till sin karaktär är överklagbart. Det som kännetecknar ett förvaltningsbeslut är att det innefattar ett uttalande varigenom en myndighet vill påverka förvaltningsorgans eller enskildas handlande. I rättspraxis har ställts tämligen låga krav för att ett ställningstagande ska anses utgöra ett förvaltningsbeslut (jfr t.ex. RÅ 2010 ref. 29, RÅ 2010 ref. 72 och HFD 2019 ref. 17). Försäkringskassans godkännande av behandlingsplanen får enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening anses ha en sådan handlingsdirigerande effekt att godkännandet utgör ett förvaltningsbeslut.
Överklagandeinstitutets funktion
Överklagandeinstitutets funktion är att bereda den som berörs av ett besluts verkningar en möjlighet att få beslutet ändrat eller upphävt, dvs. att få de oönskade konsekvenserna av beslutet eliminerade. Av detta följer att i princip endast beslut som har, eller är ägnade att få, en påvisbar effekt för den som berörs av beslutet tillerkänns överklagbarhet. Avgörande för bedömningen av ett besluts överklagbarhet är alltså beslutets faktiska verkningar för den som berörs av det (se HFD 2018 ref. 23 och där angivna rättsfall).
Förvaltningsbeslut får i regel konsekvenser i skilda avseenden och i olika utsträckning för enskilda. För att ett beslut ska vara överklagbart måste det emellertid vara fråga om en påverkan av tillräckligt kvalificerat slag. Det ska göras en objektiv bedömning av om ett beslut av ett visst slag typiskt sett medför att kravet på påverkan är uppfyllt. Bedömningen ska alltså inte göras utifrån konsekvenserna i det specifika fallet (HFD 2019 ref. 21, punkt 36).
Inget slutligt ställningstagande
När en försäkrad ansöker om förebyggande sjukpenning ska Försäkringskassan ta ställning till samtliga villkor och förutsättningar som gäller för att förmånen ska betalas ut. En motsvarande fullständig prövning ska göras av domstol om beslutet överklagas (jfr RÅ 2009 ref. 37). Försäkringskassans beslut att godkänna en behandlingsplan innebär således inget slutligt ställningstagande avseende rätten till förebyggande sjukpenning utan är närmast att betrakta som en form av förhandsbesked inför prövningen av rätten till ersättning.
Beslutet har således inga faktiska verkningar avseende en försäkrads rätt till den aktuella förmånen. Ett sådant beslut kan enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening inte anses ha en sådan påverkan av tillräckligt kvalificerat slag som krävs för att det ska kunna överklagas.
Högsta förvaltningsdomstolen finner att Försäkringskassans godkännande av den aktuella behandlingsplanen inte är ett överklagbart beslut. Allmänna ombudets överklagande borde därför ha avvisats av förvaltningsrätten. Eftersom Försäkringskassan redan har beviljat förebyggande sjukpenning i det aktuella fallet ska målet nu skrivas av.