Syftet med utredningsuppdraget var att utröna vilka skäl kan ligga till grund för att avslå en ansökan demonstrationstillstånd där arrangören bränner Sveriges Rikes Lag. För att besvara frågan måste det först bedömas om det finns utrymme för inskränkningar i lagstiftningen. Enligt inlämnad ansökan ska demonstrationerna hållas utanför Förvaltningsrätten i Härnösand, Kammarrätten i Sundsvall och Högsta förvaltningsdomstolen i Stockholm. På sammankomsten avser personen framföra kritik mot lagar i det svenska rättssystemet och vid några tillfällen ska han bränna Sveriges Rikes Lag. Vidare finns det uppgifter om att uppslutningen kommer att bli stor och planerna har uppmärksammats i media. Denna promemoria besvarar vilka möjligheter Polismyndigheten har att avslå personens ansökan enligt nedan angivna förutsättningar på respektive ort.
I Stockholm planeras en motdemonstration och där förväntas det bli svåra trafikstörningar i stadens centrala delar. En näringsidkare har anmält att demonstrationen befaras medföra minskad omsättning på grund av minskad tillgänglighet till verksamheten.
I Sundsvall har Folkhälsomyndigheten har uttryckt oro för folksamlingar med hänvisning till den låga andelen vaccinerade. I Sundsvall har även försäljningen av munskydd tagit fart, osagt om de skall användas som skydd eller som maskering.
I Härnösand har näringslivet på orten har noterat en osedvanligt stor åtgång av brandfarlig vätska sedan personen tillkännagivit planerna. Enligt uppgift har personal på domstolen som tidigare dömt i ett mål där anordnaren figurerat sjukskriven på grund av ångest. Ett entreprenadföretag har protesterat och anfört att en demonstration kan försena och försvåra pågående gatubeläggningsarbete.
Ovanstående förutsättningar omformuleras till frågor som sedan besvaras i analysdelen. Finns det fog för att avslå en ansökan om att anordna en demonstration på grund av risk för
• Motdemonstration
• Trafikstörningar
• Smittspridning
• Förekomsten av maskering
• Förekomsten av brandfarlig vätska
• Sjukskrivningar
• Gatuarbetet påverkas
Friheter och rättigheter i Sverige har genom åren debatterats och diskuterats i olika sammanhang för att till sist slås fast i en av nationens grundlagar, regeringsformen, RF. Att kunna helt fritt, utan statens inblandning, uttrycka åsikter, tankar och känslor har formats genom tradition, bruk och sedvänja. Tankegångarna växte fram från ett naturrättsligt synsätt där de inte fick begränsas mer än genom ett uttryck i lagen.
Demonstrationsfriheten fick sin moderna utformning i England i slutet av 1600-talet, följt av Frankrike och Förenta staterna på 1700-talet. Under 1800-talet och 1900-talets början följde flera andra stater efter och införde liknande lagar. Tiden efter andra världskriget präglades av ett globalt samarbete som resulterat i folkrättsligt bindande konventioner skyddar på ett internationellt plan.[1]
Regeringsformen gör skillnad på mötesfrihet och demonstrationsfrihet. Dessa två behandlas ibland som en och samma rättighet, då benämnd som församlingsfrihet. Det finns dock skillnader, men avseende inskränkningsmöjligheterna behandlas de däremot tillsammans.[2]
Sedan 1995 gäller den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, som lag i Sverige. I artikel 6 stadgas det att lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen. Europakonventionens skydd för demonstrationer innebär också en förpliktelse för staten att vidta positiva åtgärder för att sammankomster ska kunna genomföras.[3]
I 2 kap. regeringsformen, RF, finns de bestämmelser som reglerar demonstrationsfriheten i riket. Det stadgas att var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad demonstrationsfrihet, det vill säga, friheten att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats.[4] Med det allmänna avses verkställande organ som domstolar, regeringen, myndigheter och ibland även privaträttsligt organiserade subjekt.[5]
I demonstrationsfriheten ingår friheten att anordna och delta i en demonstration på allmän plats. Det gäller även en person som demonstrerar själv, men per definition räknas det som en allmän sammankomst först när ett visst antal människor faktiskt samlats för att delta i demonstrationen.[6] I grundlagsskyddet om friheten att anordna och delta i en demonstration ingår även enskilda möten, medan bestämmelserna om allmänna sammankomster gäller endast sammankomster som anordnas för allmänheten eller som allmänheten har tillträde till.[7]
I 2 kap. 24 § regeringsformen föreskrivs att mötes- och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. Med andra ord är regeringsformens skydd inte absolut. Enligt 2 kap. 20 § RF är lagform korrekt valör på den författning som får begränsa inskränka friheten. I lagmotiven understryks att lagstiftaren måste vara tydlig om varför en begränsning är nödvändig för att undvika en godtycklig tillämpning av bestämmelsen.[8]
I samband med det förslag som låg till grund för yttrandefrihetsgrundlagen har reglerna om allmänna sammankomster setts över och utredningen hade i sitt slutbetänkande föreslagit en ny lag om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Lagen, som 2 kap. 20 § RF hänvisar till, fick namnet ordningslagen (1993:1617), OL.[9] Ordningslagen är tillämplig på allmänna sammankomster som hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet eller som är att hänföra till föreläsning eller föredrag för undervisning eller meddelande av allmän eller medborgerlig bildning eller till religionsövning.[10]
En demonstration får inställas eller upplösas om det uppkommer svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande eller vid en allvarlig störning av trafiken.[11]
Ett ingrepp från det allmänna som riktar sig mot en demonstrant enbart av det skäl att personen deltar i en allmän sammankomst ska anses vara riktat mot själva demonstrationen. Vid allvarliga incidenter, som exempelvis upplopp, finns det inga hinder från polisen att ingripa.[12]
En allvarlig olägenhet för den närmaste omgivningen kan vara en tillräcklig grund för polisen att ingripa. En allvarlig störning kan föreligga om den utgör en av flera störningar där var och en inte når upp till vad som krävs för ett ingripande, men där den sammantagna förekomsten av störningar framstår som oacceptabel. En hög ljudnivå, oaktat om det är musik eller buller, är avgörande. I lagmotiven anges som exempel där demonstrationen hindrar framkomligheten i den närmaste omgivningen eller att ingångar till bostäder, affärer etc. blockeras.[13]
Den som söker demonstrationstillstånd får begära att deltagare ska få bära maskering.[14] Det råder ett generellt förbud mot maskering som gäller vid ordningsstörning eller vid en omedelbar risk för störningar. Eftersom förbudet måste vara förenligt med regeringsformens krav är huvudregeln alltså att det är tillåtet att bära maskering, det är först när en ordningsstörning inträffar som förbudet träder i kraft.[15]
En begränsning av demonstrationsfriheten får inte var mer långtgående än vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.[16] För att det kan anses vara ”nödvändigt” att inskränka demonstrationsfriheten får rent praktiska problem inte ges företräde. Istället krävs en noggrann och balanserad avvägning där en befarad risk vid sammankomsten istället förenas med villkor om en annan mer fördelaktig plats.[17]
Det finns grund att avslå en ansökan på grund av att det befaras trafikstörningar. I lagmotiven understryks att det är bara tungt vägande trafikhänsyn som är grund nog att avslå en ansökan. En mindre gripande åtgärd vore att leda om trafiken om exempelvis en demonstration blockerar tungt trafikerade gator.[18]
Demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till att motverka epidemi.[19] En begränsning ska dock vara ändamålsenlig och inte vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa.[20] Enligt smittskyddslagen (2004:168) är det Folkhälsomyndigheten som kan ta initiativ till det som krävs för att upprätthålla ett effektivt smittskydd.[21]
Av 2 kap. 15 § OL följer att om det är risk för epidemi får regeringen besluta att allmän sammankomst inte får hållas inom visst län eller del av län.[22] Vidare framgår det att en länsstyrelse, efter regeringens bemyndigande, får meddela föreskrifter om förbud mot att hålla allmänna sammankomster, om förbudet är nödvändigt för att motverka epidemi.
Om det finns misstankar om att en samhällsfarlig sjukdom får spridning inom ett avgränsat område får Folkhälsomyndigheten besluta att spärra av området. Ett beslut om avspärrning innebär förbud för den som vistas i området att lämna det och förbud för den som befinner sig utanför området att besöka det.[23]
Tillståndsreglerna till en allmän sammankomst regleras uttömmande i ordningslagens andra kapitel. Därmed saknas det utrymme att ta avslå en ansökan av andra skäl. Prövningen ska rikta in sig på att värdera om det finns en hög risken värdering om risken av konsekvenserna av möjliga ordnings- och säkerhetshot för allmänheten, motdemonstranter och för arrangören och dess anhängare. Även underrättelseinformation som kommer myndigheten tillhanda påverkar bedömningen.
Endast i yttersta undantagsfall bör det vara möjligt att vägra tillstånd på grund risk att utomstående aktörer påverkar genomförandet av demonstrationen. Befarade ordningsstörningar bör i första hand motverkas genom förebyggande åtgärder som att mobilisera och stärka upp en hög polisiär närvaro på platsen.[24] I lagmotiven understryks att det är bara tungt vägande trafikhänsyn som är grund nog att avslå en ansökan. En mindre gripande åtgärd vore att leda om trafiken om exempelvis en demonstration blockerar tungt trafikerade gator.[25] Demonstrationen kan innebära att butiksägaren får mindre kunder då de vill undvika att handla i butiken på grund av oordning och oljud. Men eftersom det är frågan om en demonstration vid ett visst givet tillfälle och inte något regelbundet är ägarens ekonomiska intresse inte tillräcklig grund för avslag.
Folkhälsomyndigheten har mandat att agera i frågan om det finns risk för att en samhällsfarlig sjukdom sprids. Polismyndighetens möjlighet att avslå ansökan av detta skäl saknas. Det finns inga förbud att bära maskering vid en demonstration. Det är först när en ordningsstörning uppstår som ett förbud mot maskering inträder.
Det faktum att försäljningen av brandfarlig vätska ökat på orten är ingen omständighet som polisen kan lägga till grund för att avslå ansökan om demonstrationstillstånd. är inte skäl nog att avslå en ansökan om demonstrationstillstånd. Att domstolspersonal sjukskrivit sig är inte skäl nog att avslå sökt tillstånd. Risken att gatubeläggningsarbetet påverkas negativt kan motivera att polisen spärrar av på ett lämpligt sätt så att arbetet kan genomföras.
—
Oskari Lundahl
Prop. 1970:125 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen
Prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m.
Prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m.
Prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen
Prop. 1986/87:151 om ändring i tryckfrihetsförordningen m.m.
Prop. 2005/06:11 Maskeringsförbud
Prop. 2020/21:79 En tillfällig covid-19-lag
SOU 2008:125 En reformerad grundlag, betänkande av Grundlagsutredningen
SOU 1985:24 Ordningslag; slutbetänkande
SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter; Betänkande av 1973 års fri- och rättighetsutredning
SOU 1972:15 Ny regeringsform, Ny riksdagsordning, Betänkande avgivet av Grundlagberedningen
Bull, Thomas. Mötes- och demonstrationsfriheten. Iustus Förlag, Uppsala, 1997
Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, Norstedts Juridik, Stockholm, 2011
Åberg, Kazimir, Ordningslagen; Kommentarer och rättspraxis (2021-10-01, JUNO), kommentaren till 2 kap. 10 §