Förvaltningsrätten i Uppsala
Bakgrund och yrkanden med mera
Nämnden beslutade den 22 juni 2022 att avslå NNs ansökan om personlig assistans enligt 9 § 2 LSS med motiveringen att hennes grundläggande behov inte är av den art, omfattning eller frekvens att hon har rätt till insatsen.[1]
NN överklagar beslutet och för fram bland annat följande. Trots att det finns medicinska underlag som styrker hjälpbehovet och trots att nämnden i tidigare utredning konstaterat att det finns ett omfattande hjälpbehov har nämnden godtyckligt avslagit eller kraftigt reducerat yrkad tid för det faktiska hjälpbehov hon har.
Nämnden har, med hänsyn till hennes passiva beteende, överskattat hennes förmåga att självständigt eller med enbart instruktioner och motiveringsinsatser utföra de grundläggande behoven. Hennes totala hjälpbehov utifrån såväl kvalitativa som kvantitativa aspekter är av den art och omfattning att rätt till personlig assistans föreligger.
Skälen för avgörandet
Utgångspunkter för prövningen
Vad förvaltningsrätten har att pröva är om NN gjort sannolikt att hon uppfyller förutsättningarna för att beviljas personlig assistans, vilket enligt förarbetena och Högsta förvaltningsdomstolen innebär att de grundläggande behoven i 9 a § LSS, även om någon minsta tidsmässig omfattning inte har uppställts för rätt till personlig assistans enligt LSS, vid en samlad bedömning av såväl kvalitativa som kvantitativa aspekter måste vara av sådan karaktär och omfattning att det ger rätt till personlig assistans (jfr. prop. 1992/93:159 s. 61 ff. och 173 ff., HFD 2018 ref. 13 och RÅ 2009 ref. 57).
De grundläggande behoven enligt 9 a § LSS i tillämplig lydelse före den 1 januari 2023 består av andning, personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra och annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade.
Eftersom prövningen ska ske utifrån den lydelse av 9 a § LSS som gällde innan den 1 januari 2023 och NN inte yrkat på någon tid för det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade kan inte de aktiverings- och motiveringsinsatser som behövs för att de övriga grundläggande behoven ska kunna genomföras beaktas som grundläggande behov.
Med hänsyn till den rättspraxis som utvecklades fram till lagändringen den 1 januari 2023 med förtydligande av att de grundläggande behoven endast omfattade de högst basala behoven av mycket privat och integritetskänsligt slag (jfr. HFD 2009 ref. 57, HFD 2017 ref. 27, HFD 2018 ref. 21, HFD 2019 ref. 56 och HFD 2020 ref. 7) bedömer förvaltningsrätten dessutom att det inte finns utrymme för att beakta passiva delmoment mellan de aktiva praktiska hjälpinsatserna.
Nämnden har beaktat grundläggande behov i form av personlig hygien (dusch och tandborstning) med 21 minuter per dag (2 tim och 27 min per vecka). NN gör gällande att ytterligare tid ska beaktas avseende dusch och tandborstning och att tid ska beaktas även för att tvätta händer och ansikte, toalettbesök, på- och avklädning, måltider och kommunicering.
Förvaltningsrättens bedömning
Personlig hygien
Nämnden har beaktat dusch motsvarande 1 timme och 31 minuter per vecka (13 min per dag), inklusive hårtvätt, av yrkade 5,5 timmar. Med hänsyn till att den av NN yrkade tiden omfattar moment som inte kan beaktas som grundläggande behov, så som till exempel att borsta och föna håret, hårborttagning samt motiveringsinsatser (jfr. HFD 2019 ref. 56), framstår den av nämnden beaktade tiden som skäligare än den av NN angivna tiden om 30—60 minuter per tillfälle. Förvaltningsrätten ser därmed inte skäl för att frångå nämndens beräkning gällande dusch.
Nämnden har beaktat tandborstning motsvarande 56 minuter per vecka (4 min x 2 ggr per dag) av yrkade 2 timmar och 20 minuter. Med hänsyn till att den av NN yrkade tiden omfattar motiveringsmoment som inte kan beaktas som grundläggande behov framstår den av nämnden beaktade tiden som skäligare än den av NN angivna tiden om 10 minuter per tillfälle. Förvaltningsrätten ser därmed inte skäl för att frångå nämndens beräkning gällande tandborstning.
Nämnden har, med hänvisning till att NN bör klara ansikts- och handtvätt med vägledning inte beaktat någon tid för detta. Med hänvisning till de medicinska underlagen anser NN att hjälpbehovet ska beaktas med 5 minuter i samband med 3 måltider per dag. Med hänsyn till att det framgår av ADL-kartläggningen att NN endast för in fingertopparna under vattenstrålen men att hon torkar ansikte och händer själv samt att vissa motiveringsinsatser behövs bedömer förvaltningsrätten, även med beaktande av att viss vägledning skulle kunna underlätta tvättmomenten, det som skäligt att beakta i vart fall 2 minuter per tillfälle för avtvättning av händer och ansikte vid tre måltider per dag. Därmed ska ytterligare 42 minuter per vecka beaktas (2 min x 3 ggr x 7 dagar).
Med hänvisning till att det saknas medicinskt stöd till varför NN har nedsatt förmåga att klara toalettbesök självständigt och att hon klarar att klä sig själv har nämnden inte beaktat någon tid för toalettbesök. Med hänvisning till de medicinska underlagen och att hennes svårigheter fluktuerar något över tid men hela tiden finns anser NN att hjälpbehovet ska beaktas med minst 9 timmar och 55 minuter per vecka.
Med hänsyn till att det framgår av ADL-kartläggningen att NN till viss del klarar att klä av sig men behöver hjälp att klä sig och att torka sig samt att tvätta händerna anser förvaltningsrätten inte att det finns skäl att ifrågasätta att NN har ett visst hjälpbehov vid toalettbesök. Då endast de aktiva praktiska hjälpinsatserna kan beaktas bedömer dock förvaltningsrätten det som skäligare att beakta 4 minuter per tillfälle, vilket får anses inkludera det extra hjälpbehovet vid menstruation, än de 10-15 minuter som NN har uppgett. Därmed ska ytterligare 3 timmar och 44 minuter per vecka beaktas (4 min x 8 ggr per dag x 7 dagar).
På- och avklädning
Med hänvisning till att NN, när hennes ork tillåter, klarar att klä av- och på sig med instruktioner och påputtning har nämnden inte beaktat någon tid för på- och avklädning. Med hänvisning till de medicinska underlagen anför NN att på- och avklädning inte går att genomföra utan handgriplig hjälp. Med hänsyn till att det framgår av ADL-kartläggningen att NN till viss del behöver praktisk hjälp med såväl på- som avklädning samt utifrån det som framkommer i läkarutlåtande att det inte finns skäl för att ifrågasätta att NN har ett visst praktiskt hjälpbehov avseende på- och avklädning.
Då endast de aktiva praktiska hjälpinsatserna kan beaktas bedömer dock förvaltningsrätten det som skäligare att beakta 3 minuter per tillfälle än de 15 minuter som NN har uppgett, varvid det har beaktats extra ombyte inte bör ta lika lång tid som övrig på- och avklädning. Därmed ska ytterligare 1 timme och 3 minuter per vecka beaktas (3 min x 3 ggr per dag x 7 dagar).
Måltider
Med hänvisning till att det framkommer att NN klarar att äta viss typ av mat med påminnelser och vägledning har nämnden inte beaktat någon tid för måltider. Med hänvisning till de medicinska underlagen och att hennes svårigheter fluktuerar något över tid men hela tiden finns anför NN att lunch och middag ska beaktas med 30 minuter vardera per dag. Med hänsyn till att det framgår av ADL-kartläggningen att NN med gaffel kan föra mat till munnen, att hon kan föra dryck till munnen och äta smörgås men behöver muntlig påputtning och gränssättande för att inte äta och dricka för fort anser förvaltningsrätten att nämnden har haft fog för att inte beakta någon tid för måltider (jfr. HFD 2009 ref. 57).
Kommunicering
Med hänvisning till att NN kan förmedla sin vilja genom kroppsspråk och gester samt har god förståelse för vad andra säger samt att hon inte deltar i några sociala aktiviteter på fritiden har nämnden inte beaktat någon tid för kommunicering. Med hänvisning till de medicinska underlagen och att hon numera utrycker sig med kroppsspråk samt att hon till exempel vill kunna gå i butiker anför NN att kommunicering ska beaktas med 30 minuter per dag.
Av rättspraxis från Högsta förvaltningsdomstolen framgår att förmågan att kommunicera med andra och därmed att kunna skapa och upprätthålla sociala kontakter hör till de grundläggande behoven. Vidare framgår att för att kommunicering ska kunna beaktas som ett grundläggande behov krävs såväl kunskap om den enskildes kommuniceringsform och funktionsnedsättning som sådana som särskild kunskap om den funktionsnedsatte, vilket ansetts vara uppfyllt till exempel om kommuniceringssättet bestått av enstaka ord, korta fraser, signaler eller beteenden i ansiktsuttryck och dylikt. (RÅ 2000 ref. 11, RÅ 2010 ref. 17 och HFD 2018 ref. 44).
Med hänsyn till att det framgår av de medicinska underlagen till exempel psykologutlåtande och ADL-kartläggningen att NN alltid har haft nedsatt språkförmåga och endast använt ett fåtal ord, korta fraser och i huvudsak förmedlar sig med icke verbal kommunikation samt att hon behöver hjälpmedel i form av bildstöd och dylikt anser förvaltningsrätten att hennes kommuniceringssvårigheter är av sådant slag att de omfattas av det grundläggande behovet kommunicering.
Med hänsyn till att det framgår att NN inte har några omfattande sociala kontakter utanför hemmet eller skolan bedömer dock förvaltningsrätten det som skäligare att beakta kommunicering med 30 minuter per vecka i stället för de 30 minuter per dag som NN begärt.
Tidsomfattningen och rätten till personlig assistans
Med stöd av det ovan anförda samt att NN inte har yrkat någon tid för andning eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om henne bedömer förvaltningsrätten att hennes grundläggande behov består av personlig hygien, på- och avklädning samt kommunicering i en omfattning av 8 timmar och 26 minuter per vecka.
Det förhållandet att NNs grundläggande behov till största delen består av personlig hygien samt på- och avklädning, vilket är av mycket privat och integritetskänsligt slag, talar för rätt till personlig assistans. Med hänsyn till att den beaktade tiden, förutom toalettbesök, sker vid relativt få tillfällen per dag och tidsåtgången är liten vid varje tillfälle samt att det inte har framkommit att det krävs någon speciell kompetens för att tillgodose hjälpbehovet bedömer dock förvaltningsrätten, vid en sammanvägning av kvantitativa och kvalitativa aspekter, att utredningen inte ger stöd för att NNs behov av hjälp avseende grundläggande behov är av sådan omfattning att rätt till personlig assistans föreligger.
Det förhållandet att hon för övrigt har ett omfattande behov av stöd dygnet runt föranleder ingen annan bedömning. Överklagandet ska därmed avslås.
Två ledamöter var skiljaktiga och anför
Med hänsyn till omfattningen av NNs privata och integritetskänsliga grundläggande behov i form av personlig hygien samt på- och avklädning bedöms hon, vid en sammanvägning av kvantitativa och kvalitativa aspekter, uppfylla förutsättningarna för rätt till personlig assistans. Överklagandet ska därmed bifallas och NN förklaras ha rätt till personlig assistans.
Kammarrätten i Stockholm
Yrkanden med mera
NN yrkar att hon ska beviljas personlig assistans och för fram bland annat följande. Hon är diagnosticerad med intellektuell funktionsnedsättning och autism.
Hon har ett omfattande och varaktigt funktionshinder som innebär att hon behöver handgriplig hjälp med såväl grundläggande som övriga hjälpbehov. Hon har dessutom ett omfattande tillsynsbehov och saknar insikt om faror och risker. Förvaltningsrätten har bedömt hennes grundläggande hjälpbehov till 8 timmar och 26 minuter per vecka. Praxis visar tydligt att ett grundläggande hjälpbehov om 3-7 timmar per vecka är tillräcklig omfattning för att beviljas assistans.
Nämnden anser att överklagandet ska avslås och för fram bland annat följande. Förvaltningsrätten har beräknat NNs stödbehov på medicinska underlag som inte är tillräckligt omfattande. Den ADL-kartläggning som förvaltningsrätten funnit stöd i och bedömt klagandes rätt till insatsen personlig assistans utifrån har ett lågt bevisvärde.
Förvaltningsrättens bedömning avseende klagandens stödbehov för kommunikation som grundläggande behov är inte korrekt. Det har inte gjorts sannolikt i underlagen att det krävs särskilda kunskaper om NN eller hennes funktionsnedsättning och kommunikationssätt för att kommunikation överhuvudtaget ska vara möjlig.
Frågan är om NNs hjälpbehov med de grundläggande behoven är av den omfattning och karaktär som förutsätts för att personlig assistans ska kunna beviljas. Den tid som förvaltningsrätten har beräknat utgår ifrån en svag bevisning. Förvaltningsrättens bedömning att NNs stödbehov uppstår vid relativt få tillfällen per dag och att tidsåtgången är liten vid varje tillfälle samt att det inte har framkommit att det krävs någon speciell kompetens för att tillgodose hjälpbehovet är dock korrekt.
Vid en sammanvägning av såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter ger utredningen inte stöd för att NNs behov av hjälp och stöd med de grundläggande behoven är av sådan omfattning att rätt till personlig assistans föreligger.
Skälen för kammarrättens avgörande
Frågan i målet är om NNs behov av hjälp med de grundläggande behoven är av sådan omfattning och karaktär att hon har rätt till insatsen biträde av personlig assistent enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Med personlig assistans avses enligt 9 a § första stycket LSS ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med ett eller flera grundläggande behov.
Av 9 a § fjärde stycket LSS framgår att den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov även har rätt till insatsen för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. För att avgöra om en person har rätt till personlig assistans ska det göras en individuell bedömning i varje enskilt fall med en sammanvägning av såväl kvalitativa som kvantitativa aspekter.
Att det är vid få tillfällen under dagen som hjälpen behövs och att tidsåtgången är mycket liten vid de flesta tillfällena kan tala emot att det handlar om en person som hör till den grupp av personer med svåra funktionsnedsättningar som dagligen är mycket beroende av stödinsatser och som därför har rätt att få ett personligt utformat stöd (HFD 2018 ref. 13).
Kammarrätten gör ingen annan bedömning än den som förvaltningsrätten har gjort avseende tidsåtgången för NNs behov av hjälp med de grundläggande behoven. Omfattningen av hennes hjälpbehov är således i vart fall 8 timmar och 26 minuter per vecka. Den hjälp som NN behöver med de grundläggande behoven uppstår dagligen och är till stor del av mycket privat och integritetskänslig karaktär.
Kammarrätten anser att hennes hjälpbehov är av sådan karaktär och omfattning att hon har rätt till personlig assistans. Hon kan därför också ha rätt till insatsen för andra personliga behov, om inte dessa tillgodoses på annat sätt. Överklagandet ska därför bifallas på så sätt att underinstansernas avgöranden upphävs, NN förklaras ha rätt till personlig assistans och målet lämnas över till nämnden för beräkning av den närmare omfattningen av insatsen.
—
Kammarrätten i Stockholm dom den 2024-08-21 i mål nr 3587-24.
[1] Vissa medcinska diagnoser och motsvarande igenkänningsfaktorer utelämnade.