Förvaltningsrätten i Stockholm
Yrkanden
Socialnämnden (nämnden) beslutade att avslå AAs ansökan om fortsatt personlig assistans enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Som skäl för beslutet angavs sammanfattningsvis att AAs hjälpbehov inte är av sådan karaktär och omfattning som krävs för att hon ska ha rätt till insatsen personlig assistans.
AA yrkar att hon ska beviljas personlig assistans och att målet visas målet åter till nämnden för beräkning av insatsens omfattning. Hon anför bl.a. följande. Hennes funktionsnedsättning medför ett stort hjälpbehov. Hon har tidigare varit beviljad personlig assistans men vid uppföljning av beslutet nekas hon fortsatt insats.
Nämnden har felaktigt bedömt att hennes behov av insmörjning inte utgör ett grundläggande behov. Nämnden har vidare minskat den beviljade tiden för toalettbesök trots att det varken har skett en förbättring av hennes funktionsförmåga eller en praxisskärpning.
Dessa förändringar har medfört att nämnden nu bedömer att den totala omfattningen av hennes hjälpbehov är så ringa att hon inte längre har rätt till personlig assistans. Nämnden har inte heller i tillräcklig omfattning beaktat hennes behov av kvalificerade aktiverings- och motiveringsinsatser för att de grundläggande behoven ska kunna tillgodoses. Hon har även ett behov av tillsyn som bör bedömas utgöra ett grundläggande behov vilket måste anses styrkt av det befintliga underlaget i målet.
Nämnden anser att överklagandet ska avslås och för fram bl.a. följande. Nämnden medger att AA har ett behov av insmörjning som utgör ett grundläggande behov med 5 minuter per dag, sammanlagt 35 minuter per vecka. Trots denna korrigering vidhåller nämnden att AAs hjälpbehov inte är av den karaktär och omfattning som krävs för att hon ska ha rätt till insatsen personlig assistans.
Skälen för avgörandet
Rättsliga utgångspunkter
Av 7 § LSS framgår att den som omfattas av personkretsen i LSS har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service om han eller hon behöver sådan hjälp i sin livsföring och om behoven inte tillgodoses på annat sätt. En sådan insats är personlig assistans enligt 9 § 2 LSS.
Den enskilde ska genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Enligt 9 a § första stycket LSS avses med personlig assistans ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med ett eller flera grundläggande behov.
Med grundläggande behov avses 1. andning, 2. personlig hygien, 3. måltider, 4. av- och påklädning, 5. kommunikation med andra, 6. stöd som den enskilde behöver på grund av en psykisk funktionsnedsättning för att förebygga att han eller hon fysiskt skadar sig själv, någon annan eller egendom, och 7. stöd som den enskilde behöver löpande under större delen av dygnet på grund av ett medicinskt tillstånd som innebär att det finns fara för den enskildes liv eller att det annars finns en överhängande och allvarlig risk för hans eller hennes fysiska hälsa.
Om den enskilde på grund av en psykisk funktionsnedsättning behöver kvalificerade aktiverings- och motiveringsinsatser för att han eller hon själv ska klara att tillgodose ett grundläggande behov som avses i första stycket 2-5, ska enligt 9 a § andra stycket LSS sådana insatser beaktas som en del av hjälpen med det grundläggande behovet.
För att insatserna ska anses vara kvalificerade krävs det att hjälpen handlar om något mer än vägledning, påminnelser och instruktioner. Mindre kvalificerade insatser kan inte ses som hjälp med grundläggande behov, men kan däremot vara ett annat personligt behov (prop. 2021/22:214 s. 69 f.)
Högsta förvaltningsdomstolen har i två avgöranden behandlat frågan om betydelsen av omfattningen av hjälpbehovet (RÅ 2009 ref. 57 och HFD 2018 ref. 13). Av rättsfallen framgår bl.a. följande. Någon bestämd undre tidsgräns för att ha rätt till personlig assistans finns inte. Den som bara i mycket begränsad omfattning har behov av hjälp med något av de grundläggande behoven kan dock inte utan vidare anses berättigad till personlig assistans.
Även om tidsåtgången inte är stor måste alltid en samlad bedömning göras bl.a. med hänsyn tagen till om det stöd som behövs är av mycket privat och integritetskänslig karaktär eller om det förutsätter någon specifik kompetens. Såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter måste beaktas. Hur ofta hjälpen behövs är också en viktig faktor.
I det senare rättsfallet kom domstolen fram till att sådana hjälpbehov som ska beaktas och som uppkom dagligen med en tidsomfattning av cirka tre timmar per vecka inte var tillräckligt omfattande för att medföra rätt till personlig assistans.
Förvaltningsrättens bedömning
Utgångspunkter för prövningen
Det är i målet ostridigt att AA tillhör personkretsen enligt 1 § LSS. Det som förvaltningsrätten ska ta ställning till är om hennes behov av hjälp med att tillgodose sina grundläggande behov är av sådan karaktär och omfattning att hon har rätt till personlig assistans.
Förvaltningsrätten kan konstatera att AAs tidigare beslut om personlig assistans har varit tidsbegränsat och nämnden har därför kunnat göra en ny och förutsättningslös bedömning av hennes rätt till insatsen.
Det är en allmän förvaltningsrättslig princip att den som söker en förmån, exempelvis personlig assistans, har att visa att han eller hon har rätt till förmånen. Det innebär att det är AA som har att visa att hennes behov är av sådan karaktär och omfattning som krävs för att hon ska berättigas till insatsen personlig assistans.
I detta ingår att göra sannolikt att det föreligger rätt till hjälp med ett specifikt hjälpbehov, men även att hjälpbehovet i fråga uppgår till viss tidsmässig omfattning. När det kommer till personlig assistans bör det finnas medicinskt underlag som stödbevisning för den enskildes uppgifter. Det medicinska underlaget bör vidare vara aktuellt och på ett tydligt sätt beskriva funktionsnedsättningen och hjälpbehovets omfattning.
Den enskilde kan således inte själv bestämma hur lång tid varje moment ska tillåtas att ta, utan det måste i regel finnas ett objektivt underlag som ger stöd för uppgifterna om tidsåtgången.
Personlig hygien och av- och påklädning
Med personlig hygien avses att hålla människokroppen ren från smuts och andra ohälsosamma ämnen. För att det ska bedömas utgöra ett grundläggande behov krävs vidare att hjälpbehovet är av mycket privat och integritetskänslig karaktär (jfr HFD 2019 ref. 56).
För att hjälp med av- och påklädning ska utgöra ett grundläggande behov krävs att den enskilde har ett praktiskt behov av hjälp med att ta på och av sig de kläder som är närmast kroppen (jfr prop. 1992/93:159 s. 64 och RÅ 2009 ref. 57). Om den enskilde på grund av en psykisk funktionsnedsättning behöver kvalificerade aktiverings- och motiveringsinsatser kan även sådana insatser beaktas som grundläggande behov (jfr prop. 2021/22:214 s. 69 f.).
Förvaltningsrätten kan inledningsvis konstatera att nämnden har räknat fel vid summeringen av AAs grundläggande behov med toalettbesök under en arbetsvecka. Av det överklagade beslutet framgår att nämnden inte har beaktat att även arbetsveckor innehåller två lediga dagar i form av lördag och söndag och det ska därför beräknas ytterligare 20 minuter per arbetsvecka för grundläggande behov med toalettbesök.
I övrigt anser förvaltningsrätten att varken det medicinska underlaget eller utredningen i övrigt ger stöd för att AAs behov av handgriplig hjälp vid personlig hygien och av- och påklädning ska beräknas i större omfattning än vad nämnden har gjort i det överklagade beslutet.
Den beviljade tiden i samband med toalettbesök är visserligen begränsad men framstår samtidigt som väl avvägd med hänsyn till den grad av självständighet som det framgår att AA har under momentet. Nämnden har i förvaltningsrätten medgett att hon har ett behov av insmörjning såsom ett grundläggande behov med 5 minuter per dag, eller sammanlagt 35 minuter per vecka. Förvaltningsrätten instämmer i nämndens bedömning om att det inte finns skäl att i ytterligare omfattning beräkna tid för insmörjning som ett grundläggande behov.
Förvaltningsrätten anser inte heller att AA har gjort sannolikt att hennes övriga hjälpbehov med personlig hygien och av- och påklädning är av sådan karaktär att det ska bedömas utgöra grundläggande behov. Det är inte visat att den aktivering och motivering som AA behöver är av kvalificerad karaktär.
Insatserna framstår enligt förvaltningsrättens mening snarare som sådana påminnelser och instruktioner som kan ge rätt till personlig assistans först som ett annat personligt behov, under förutsättning att de grundläggande behoven i övrigt är av tillräcklig omfattning för att berättiga till personlig assistans.
Det har därmed inte framkommit skäl att, utöver den tid som nämnden redan har beviljat för tandborstning, beräkna ytterligare tid som grundläggande behov för kvalificerade aktiverings- och motiveringsinsatser.
Förebyggande stöd vid en psykisk funktionsnedsättning
Av 9 a § första stycket 6 LSS följer att personlig assistans kan ges för stöd som den enskilde behöver på grund av en psykisk funktionsnedsättning för att förebygga att han eller hon fysiskt skadar sig själv, någon annan eller egendom. Att den enskilde behöver stödet ska bero på hans eller hennes psykiska funktionsnedsättning och ska syfta till att begränsa allvarliga konsekvenser av den enskildes riskbeteende.
För att personlig assistans ska beviljas för behovet krävs att det finns en risk för att den enskilde fysiskt skadar sig själv, någon annan eller egendom om han eller hon inte får hjälp. Risken ska gälla allvarliga konsekvenser, den skada som riskerar att uppkomma ska alltså inte vara obetydlig (prop. 2021/22:214 s. 24 f.).
Det ska vidare finnas en tydlig risk för skada i det enskilda fallet och behövas frekventa ingripanden för att minska risken för att farliga situationer uppstår eller för att hantera sådana situationer. Eftersom stödet syftar till att förebygga direkta risker för fysisk skada krävs att assistenten hela tiden ska ha uppsikt över den enskilde och befinna sig i hans eller hennes omedelbara närhet (prop. 2021/22:214 s. 69).
Av utredningen i målet framgår att AA är i behov av viss tillsyn på grund av sitt impulsiva beteende och bristande konsekvenstänk. Det har dock inte framgått att den som utövar tillsynen ständigt behöver befinna sig i hennes omedelbara närhet. Det är inte heller visat att vare sig frekvensen på ingripanden eller allvarlighetsgraden på den skada som riskeras är av sådan art och omfattning som krävs för att personlig assistans ska kunna beviljas som ett grundläggande behov enligt 9 a § första stycket 6 LSS. Det saknas därmed skäl att göra någon annan bedömning än vad nämnden har gjort i denna del.
Rätten till personlig assistans
Förvaltningsrätten bedömer enligt ovan att AAs grundläggande behov ska utökas med 20 minuter per arbetsvecka för toalettbesök på grund av en felräkning från nämndens sida. I övrigt anser domstolen att det inte har framkommit skäl att beräkna ytterligare tid för hennes grundläggande behov med personlig hygien och av- och påklädning samt att det inte är visat att hon har ett behov av tillsyn som utgör ett grundläggande behov.
Förvaltningsrätten, som har gått igenom samtliga handlingar i målet, anser att det inte heller i övrigt har framkommit att de grundläggande behoven ska beräknas i någon större omfattning än vad nämnden har gjort i det överklagade beslutet. Efter korrigering av nämndens felräkning samt nämndens medgivande av ytterligare 35 minuter per vecka för insmörjning uppgår de grundläggande behoven till sammanlagt 5 timmar och 39 minuter per arbetsvecka och 5 timmar och 59 minuter per ledig vecka.
Någon bestämd undre tidsgräns för att ha rätt till personlig assistans finns inte. Även om tidsåtgången inte är stor måste alltid en samlad bedömning göras bl.a. med hänsyn tagen till om det stöd som behövs är av mycket privat och integritetskänslig karaktär eller om det förutsätter någon specifik kompetens. Även om AAs behov uppstår dagligen och till viss del är av integritetskänslig karaktär kan förvaltningsrätten konstatera att de grundläggande behoven uppgår till en förhållandevis begränsad omfattning.
Det har inte heller med tillräcklig tydlighet visats att hjälpbehovet är kvalificerat på så sätt att det förutsätter att den som lämnar hjälpen har någon specifik kompetens. Mot denna bakgrund är förvaltningsrättens sammantagna bedömning att AA inte har gjort sannolikt att hennes grundläggande behov är av sådan art och omfattning som krävs för att hon ska ha rätt till insatsen personlig assistans. Överklagandet ska därför avslås.
Kammarrätten i Stockholm
Yrkanden
AA yrkar i första hand att hon ska beviljas personlig assistans och i andra hand att målet ska återförvisas till socialnämnden för vidare handläggning. Hon för fram bl.a. följande. Nämndens beslut innebär att hon går miste om en mycket betydelsefull insats, som är helt avgörande för att hon ska uppnå goda levnadsvillkor och ha möjlighet att leva som andra.
Någon ADL-bedömning har inte genomförts och hon har inte heller beretts tillfälle att komma in med en sådan. Hon har därför inte fått möjlighet att visa vilka aktiva praktiska hjälpbehov hon har och vilken tidsmässig omfattning hjälpbehoven uppgår till.
Socialnämnden kommun anser att överklagandet ska avslås och för fram bl.a. följande. En ADL-bedömning är inte nödvändig i alla situationer när personlig assistans utreds. AA har varit beviljad personlig assistans under flertalet år och under alla dessa år har det inte funnits behov av en ADL-bedömning eftersom det funnits bra och konkret information i form av läkarintyg samt direkta beskrivningar av personal på daglig verksamhet som frekvent arbetar med henne.
Skälen för kammarrättens avgörande
Kammarrätten konstaterar inledningsvis att utredningen i målet är tillräcklig och att det inte finns skäl att återförvisa målet till nämnden av denna anledning.
Frågan i målet är om AAs behov av hjälp med de grundläggande behoven är av sådan omfattning och karaktär att hon har rätt till insatsen biträde av personlig assistent enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS.
Med personlig assistans avses enligt 9 a § första stycket LSS ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med ett eller flera grundläggande behov.
Av 9 a § fjärde stycket LSS framgår att den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov även har rätt till insatsen för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. För att avgöra om en person har rätt till personlig assistans ska det göras en individuell bedömning i varje enskilt fall med en sammanvägning av såväl kvalitativa som kvantitativa aspekter.
Att det är vid få tillfällen under dagen som hjälpen behövs och att tidsåtgången är mycket liten vid de flesta tillfällena kan tala emot att det handlar om en person som hör till den grupp av personer med svåra funktionsnedsättningar som dagligen är mycket beroende av stödinsatser och som därför har rätt att få ett personligt utformat stöd (HFD 2018 ref. 13).
AA har cerebral pares, en medelsvår intellektuell funktionsnedsättning och ADHD. Hon har exekutiva svårigheter och saknar förmåga att planera, initiera, vidmakthålla och avsluta aktiviteter. Hon har även inlärningssvårigheter, en kraftigt nedsatt kommunikationsförmåga och saknar helt talat språk.
Därutöver har hon en synnedsättning och motoriska svårigheter i form av nedsatt koordination och försämrad balans. Hon är överaktiv och impulsiv och saknar konsekvenstänk.
Personlig hygien och av- och påklädning
Kammarrätten gör ingen annan bedömning än den som förvaltningsrätten har gjort avseende av- och påklädning, dusch, nagelklippning, insmörjning och tandborstning.
Efter förvaltningsrättens dom uppgår den totala tiden för AAs grundläggande behov till 5 timmar och 39 minuter per arbetsvecka och 5 timmar och 59 minuter per ledig vecka. Av denna tid avser 85 minuter tid för toalettbesök per arbetsvecka och 105 minuter tid för toalettbesök per ledig vecka. AA har tidigare varit beviljad 95 minuter för toalettbesök per arbetsvecka och 140 minuter för toalettbesök per ledig vecka.
Kammarrätten anser, till skillnad från underinstanserna, att utredningen inte ger stöd för att AA numera klarar av vissa moment under toalettbesök självständigt. Uppgifterna i målet tyder snarare på att hennes behov av hjälp vid toalettbesök kvarstår oförändrade.
AA ska därför beviljas tid för toalettbesök i samma omfattning som tidigare, dvs. 95 minuter per arbetsvecka och 140 minuter per ledig vecka.
Stöd vid menstruation
Av den beviljade tiden för grundläggande behov avser 1 timme per månad (14 minuter per vecka) stöd vid menstruation. Av utredningen framgår att AA inte vill medverka till att byta menstruationsskydd och att momentet därför är svårt att genomföra och tar längre tid än ett vanligt toalettbesök.
Med beaktande av detta och vad som framgår av AAs tillstånd i övrigt anser kammarrätten att ytterligare tid ska beräknas för detta moment med 31 minuter per arbetsvecka och med 46 minuter per ledig vecka, dvs. totalt 45 minuter per arbetsvecka och 1 timme per ledig vecka.
Förebyggande stöd
Kammarrätten anser att det inte är utrett att AA i dagsläget har behov av stöd för att förebygga att hon fysiskt skadar sig själv, någon annan eller egendom. Ingen tid ska därför beviljas för detta.
Sammanfattning
Kammarrätten anser att viss ytterligare tid ska beräknas för toalettbesök och stöd vid menstruation. Kammarrätten anser att AA inte har rätt till hjälp med förebyggande stöd. Den totala tiden för AAs grundläggande behov uppgår därmed till 6 timmar och 20 minuter per arbetsvecka och 7 timmar och 20 minuter per ledig vecka.
Den hjälp som AA behöver med de grundläggande behoven uppstår dagligen och är till stor del av mycket privat och integritetskänslig karaktär. Kammarrätten anser att hennes hjälpbehov är av sådan karaktär och omfattning att hon har rätt till personlig assistans.
AA kan därför också ha rätt till insatsen för andra personliga behov, om inte dessa tillgodoses på annat sätt. Överklagandet ska därför bifallas på så sätt att underinstansernas avgöranden ska upphävas, AA ska förklaras ha rätt till personlig assistans och målet ska lämnas över till socialnämnden för beräkning av den närmare omfattningen av insatsen.
—
Kammarrätten i Stockholm dom den 2024-10-22 i mål nr 3510-24.
Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade