Kammarrätten i Göteborg
Kammarrätten i Göteborg beslut den 2022-07-18 i mål nr 2695-22. Klagande; Värmlands tingsrätt, motpart; Arbetsmiljöverket, Saken; Återförvisning av mål om föreläggande vid vite.
Yrkanden m.m.
Värmlands tingsrätt yrkar att Arbetsmiljöverkets föreläggande ska upphävas. Tingsrätten yrkar även att muntlig förhandling och vittnesförhör ska hållas, antingen i kammarrätten eller efter återförvisning i förvaltningsrätten. Tingsrätten anför följande. Förvaltningsrätten har tillämpat förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, fel genom att inte betrakta tingsrätten som en enskild part vid bedömningen av om muntlig förhandling skulle hållas.
Tingsrätten företräder inte några allmänna intressen i målet, utan sina enskilda intressen och är därmed att betrakta som enskild vid tillämningen av FPL. Förvaltningsrätten har dessutom uppenbarligen ansett att tingsrätten är en enskild part, eftersom Arbetsmiljöverket har behandlats som motpart. Detta förutsätter enligt 7 a § FPL att det är en enskild som har överklagat en förvaltningsmyndighets beslut.
Förvaltningsrätten avslog begäran om vittnesförhör med hänvisning till att det inte var föremål för rättens prövning om tingsrätten nu uppfyller Arbetsmiljöverkets krav. Härigenom har förvaltningsrätten på ett felaktigt sätt omformulerat det som tingsrätten avsåg att visa med förhören, nämligen att kraven var uppfyllda när föreläggandet meddelades. Vittnesförhören är högst relevanta och det är inte uppenbart obehövligt med muntlig förhandling.
Vad gäller sakfrågan är föreläggandet inte tillräckligt tydligt för att kunna förenas med vite. Det är vidare Arbetsmiljöverket som ska visa att föreläggandet är befogat. Förvaltningsrättens dom ger dock intrycket att det är tingsrätten som ska visa att det inte är befogat. Tingsrätten undrar även om förvaltningsrättens samtliga ledamöter har fått en korrekt bild av tingsrättens hela argumentering, eftersom argumentet att tingsrättens arbetsmiljöproblem kopplat till kränkningar är knutet till en enskild medarbetare inte återges i domen.
Skälen för kammarrättens avgörande
Partsställning
Partsställning Av 7 a § FPL framgår att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Bestämmelsen gäller om inte någon avvikande bestämmelse har meddelats i speciallag, vilket framgår av 2 § FPL.
I avgörandet HFD 2011 ref. 51 ansåg Högsta förvaltningsdomstolen att Trafikverket, trots att verket uppträdde i sin egenskap av infrastrukturförvaltare i målet, inte kunde anses som enskild i den mening som avses i 7 a § FPL. Högsta förvaltningsdomstolen har meddelat prövningstillstånd i ett mål om statlig ersättning till asylsökande m.fl. i frågan om Migrationsverket haft ställning som motpart efter överklagande av en kommun (mål nr 3291-21).
I 9 kap. 2 § arbetsmiljölagen (1977:1160), AML, anges att Arbetsmiljöverkets beslut i enskilda fall enligt lagen eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av den får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I och med att bestämmelsen infördes flyttades prövningen i enskilda fall från regeringen till de allmänna förvaltningsdomstolarna. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 2007/08:62 s. 13) anges att Arbetsmiljöverkets beslut, såväl förbud som förelägganden, är av rättslig karaktär och rör förhållandet mellan enskilda (arbetsgivare, tillverkare eller annat ansvarssubjekt enligt arbetsmiljölagen) och det allmänna (som ställer krav på arbetsmiljöns beskaffenhet). Vidare anges i förarbetena att ändringen av forum innebär att Arbetsmiljöverket blir den enskildes motpart i en domstolsprocess (a. prop. s. 19).
Det finns inte någon bestämmelse i AML som anger att Arbetsmiljöverket ska ha ställning som motpart när en myndighet överklagar verkets beslut. Enligt kammarrättens mening ger dock förarbetena till AML stöd för att en myndighet, när Arbetsmiljöverket meddelat ett beslut riktat till myndigheten i ett enskilt ärende, i sammanhanget ska ses som arbetsgivare och att partsställningen vid ett överklagande inte ska skilja sig från vad som gäller för enskilda arbetsgivare. Arbetsmiljöverket ska därför vara Värmlands tingsrätts motpart i målet
Muntlig förhandling
Enligt 8 § FPL ska rätten se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Genom frågor och påpekanden ska rätten verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar. Rätten ska se till att inget onödigt förs in i målet. Överflödig utredning får avvisas.
I 9 § första stycket FPL anges att förfarandet är skriftligt. I handläggningen får det enligt andra stycket ingå muntlig förhandling om en viss fråga när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I det tredje stycket anges att förvaltningsrätten ska hålla muntlig förhandling om en enskild part begär det och det inte är uppenbart obehövligt.
Enligt 25 § FPL får rätten förordna om förhör med vittne eller sakkunnig. Sådant förhör äger rum vid muntlig förhandling.
Värmlands tingsrätt begärde i förvaltningsrätten att muntlig förhandling skulle hållas för att tingsrätten skulle få möjlighet att ställa frågor till Arbetsmiljöverket. Tingsrätten åberopade även förhör med två vittnen, dels enhetschefen för HR-avdelningen på arbetsgivarenheten inom Domstolsverket, dels ordföranden för ST inom Sveriges domstolar. Vittnena åberopades till styrkande av att tingsrätten uppfyller samtliga Arbetsmiljöverkets krav och att orsakerna till tingsrättens arbetsmiljöproblem kopplat till kränkningar är hänförliga till en enskild medarbetare. Förvaltningsrätten avslog tingsrättens yrkande om muntlig förhandling och vittnesförhör. Enligt förvaltningsrätten hade det inte kommit fram att underlaget för bedömningen skulle tillföras något ytterligare av betydelse efter en muntlig förhandling. I fråga om vittnesförhören anförde förvaltningsrätten att det inte var föremål för prövning om tingsrätten nu uppfyller de i föreläggandet uppställda kraven. Mot den bakgrunden ansåg förvaltningsrätten att en muntlig förhandling inte kunde antas vara till fördel för utredningen och var uppenbart obehövlig.
Kammarrätten har ovan bedömt att Arbetsmiljöverket är motpart i målet, vilket förutsätter att den part som överklagat, dvs. Värmlands tingsrätt, är enskild i den mening som avses i 7 a § FPL. Det kan anses tala för att tingsrätten även ska betraktas som enskild vid prövningen av rätten till muntlig förhandling enligt 9 § samma lag. De båda bestämmelserna har dock olika bakgrund och syften. Bestämmelsen om myndighetens partsställning vid överklagande av enskild infördes för att öka utrymmet för prejudikatbildning och förbättra utredningen i målen. Bestämmelsen om enskilds rätt till muntlig förhandling ska motsvara Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen och bestämmelsen i 2 kap. 11 § regeringsformen om att en rättegång ska genomföras rättvist (se prop. 2017/18:279 s. 34 och 36 f.). Såväl Europakonventionen som 2 kap. regeringsformen avser enskildas rättigheter i förhållande till det allmänna. Kammarrätten finner inte något stöd för att en myndighet skulle kunna anses ha rättigheter i dessa avseenden. Enligt kammarrättens mening talar syftet med bestämmelsen i 9 § tredje stycket FPL därmed mot att en domstol skulle kunna ses som en enskild part vid bedömningen av om muntlig förhandling ska hållas. Kammarrätten bedömer dock att förvaltningsrätten borde ha hållit muntlig förhandling i målet oavsett om tingsrätten betraktas som enskild part eller inte, av de skäl som följer nedan.
Av det som Värmlands tingsrätt har anfört i underinstanserna framgår att tingsrätten menar sig ha uppfyllt flera av kraven i föreläggandet redan när det meddelades. Det tingsrätten anfört om att arbetsmiljöproblemen varit hänförliga till en enskild medarbetare får förstås som ett argument för att föreläggandet som helhet inte är nödvändigt. De åberopade vittnesförhören kan, enligt kammarrättens mening, belysa hur tingsrätten har arbetat med den organisatoriska och sociala arbetsmiljön och om det har funnits några brister. Dessa frågor har betydelse för prövningen av överklagandet. Kammarrätten anser därför att vittnesförhören inte utgör överflödig utredning. Mot den bakgrunden och med beaktande av utredningen i övrigt anser kammarrätten att det är tydligt att det är till fördel för utredningen att hålla muntlig förhandling i målet, och att en sådan därmed ska hållas. Av instansordningsskäl bör muntlig förhandling hållas i förvaltningsrätten. Förvaltningsrättens dom ska därför upphävas och målet visas åter till förvaltningsrätten för fortsatt handläggning med muntlig förhandling och vittnesförhör.
Beslutet får enligt 34 § andra stycket FPL inte överklagas.