Prop. 1993/94:188 s. 81 ff.

Prop. 1993/94:188 s. 81 ff.

Självkostnadsprincipen

Regeringens förslag: Självkostnadsprincipen skrivs in i kommunallagen genom en regel om att kommuner och landsting inte får ra ut högre avgifter än som rnuar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller.

Avgiftsgruppens förslag (Ds C 1993:16): Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Den lagtekniska lösningen är dock delvis annorlunda.

Remissinstanserna: De flesta remissinstansema tillstyrker att själv­ kostnadsprincipen skrivs in i kommunallagen. Ett par remissinstanser påpekar att varken nuvarande självkostnadsprincip eller den av avgiftsgruppen föreslagna modifierade självkostnadsprincipen ger incitament för att pressa kostnaderna. Det har även anförts att självkostnadsprincipen inte garanterar en skälig prissättning.

Skälen för regeringens förslag: Ett av de viktigaste medlen för att åstadkomma ökad effektivitet i resursanvändningen inom den offentliga sektorn är att öka inslaget av konkurrens. En allmän tendens under senare år har också varit att delar av kommunernas och landstingens verksamheter har kommit att utsättas för konkurrens.

I de fall där det finns en fungerande marknad eller kan åstadkommas i förhållande till konsumenterna saknas enligt vår mening bärande motiv för att särskilt reglera hur avgifterna i kommunal verksamhet får sättas. Marknaden jämte förekommande privaträttsliga regler bör därvid utgöra ett tillräckligt skydd för kommunmedlemmarna.

Till övervägande del har dock kommunernas och landstingens verk­ samhet monopolkaraktär i förhållande till konsumenterna – antingen i form av myndighetsutövning, rättsliga monopol eller naturliga monopol – där någon egentlig marknadsprissättning inte förekommer. En viss reglering av avgiftssättningen är därför nödvändig för·att skydda kommunmedlemmarna mot risken för monopolprissättning.

Av hävd gäller självkostnadsprincipen som gräns för det avgiftsuttag som får förekomma i en kommunal verksamhet.

Enligt vår mening har självkostnadsprincipen en sådan betydelse att den bör lagfästas. Vi föreslår därför att självkostnadsprincipen som huvudregel för avgiftssättningen inom kommunal verksamhet skrivs in i kommunallagen. Innebörden bör vara att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller. Denna innebörd av självkostnadsprincipen återspeglar i huvudsak det gällande rättsläget.

Vi vill betona att självkostnadsprincipen inte utgör något hinder mot att kommunal verksamhet effektiviseras. Det ligger tvärtom helt i linje med självkostnadsprincipens syfte att endast verkligt motiverade kostnader får läggas till grund för avgiftsuttaget.

Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet som kommuner och landsting bedriver vare sig det är fråga om frivillig eller specialreglerad verksamhet. Vårt förslag att lagfästa självkostnadsprin­ cipen innebär ingen förändring härvidlag.

Med begreppet avgift avses i första hand en ekonomisk ersättning som en kommun eller ett landsting tar ut för tjänster eller nyttigheter av allmännyttig karaktär som huvudsakligen tillhandahålls kommunens egna medlemmar som kollektiv. Även om någon enkel gränsdragning i fråga om självkostnadsprincipens tillämpningsområde inte kan göras med stöd av denna distinktion följer ändå mot.satsvis att självkostnadsprincipen inte är tillämplig på t.ex. enskilda atrarsuppgörelser av kommersiell karaktär.

Om det inte finns några bestämmelser om grunderna för avgiftssättningen i en speciallag gäller den allmänna självkostnadsprincipen i kommunallagen, vilket är fallet bl.a. i fråga om avgiftsuttag för brandsyn och sotning, för tillstånd till automatspel, för kopior av allmänna handlingar samt för tillstånd enligt hälsoskyddslagen.

Finns det särskilda bestämmelser i speciallagstiftningen som begränsar avgiftsuttaget för viss verksamhet gäller däremot de reglerna istället för den allmänna självkostnadsprincipen.

I flera fall finns bestämmelser i speciallagstiftningen som begränsar avgiftsuttaget just till självkostnaden, t.ex. ifråga om bygglovavgifter, gatukostnadsersättningar, va-avgifter, renhållningsavgifter, torghandelsavgifter, avgifter för flyttning av fordon och avgifter för sociala tjänster. Det anses allmänt, bl.a. mot bakgrund av motivuttalanden till olika lagar, att dessa bestämmelser ger uttryck för en och samma självkostnadsprincip, även om den lagtekniska utformningen kan variera (se t.ex. prop. 1970:118 s. 104 och prop. 1979/80:l s. 547).

I några fall finns i speciallagstiftningen särskilda beräkningsregler för avgiftsuttaget, som innebär att någon direkt anknytning till självkostnaden inte är möjlig. Som exempel vill vi nämna torghandelsavgifter, parkeringsavgifter, avgifter för underårigs vård i annat hem, tomträttsavgäld samt ersättningar som tas ut i samband med kommunal tjänsteexport.

Självkostnadsprincipen bör som huvudregel gälla oberoende av om verksamheten bedrivs i egen regi eller genom anlitande av utomstående entreprenörer. I de fall kommunen eller landstinget utför en uppgift genom egna företag eller genom att anlita utomstående entreprenörer behöver emellertid tillämpningen av självkostnadsprincipen i det enskil­ da fallet regleras i avtal, bolagsordningar eller andra liknande rättsliga dokument.

Undantag från självkostnadsprincipen

Enligt gällande rätt finns vissa undantag från självkostnadsprincipen. Det anses således att kommunernas och landstingens medelsförvaltning inte omfattas av självkostnadsprincipen. För detta finns det stöd i 8 kap. 2 § kommunallagen, som innebär att kommuner och landsting skall förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på en god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses.

Den allmänna uppfattningen såväl i doktrin som i tidigare utredningar synes vara att inte heller kommunal fastighetsförvaltning omfattas av självkostnadsprincipen. Enligt avgiftsgruppen innefattar begreppet fastighetsförvaltning såväl överlåtelse som upplåtelse av fast egendom (Ds 1993:16 s. 47). I detta ligger enligt vår mening också att de allmännyttiga bostadsföretagen inte omfattas av självkostnadsprincipen.

Det är oklart huruvida självkostnadsprincipen i dag är tillämplig i fråga om överlåtelse eller upplåtelse av lös egendom. Kommunallagsgruppen (Ds C 1987:5 s. 60) ansåg att självkostnadsprincipen inte borde vara tillämplig på upphovsrättsliga alster. Avgiftsgruppen har kommit till samma slutsats när det gäller överlåtelse och upplåtelse av lös egen dom.

Det ligger enligt vår bedömning väl i linje med kraven på en god ekonomisk hushållning enligt 8 kap. l § kommunallagen att kommuner och landsting får tillgodogöra sig det fulla värdet av sin egendom, även om intäkterna därigenom kommer att överstiga självkostnaderna. När det gäller överlåtelse eller upplåtelse av egendom är det också mera sällan som kommuner eller landsting har en sådan ställning att de som t.ex. förvärvar egendom från kommunen behöver något särskilt skydd för risken mot monopolprissättning.

Vi ansluter oss därför till avgiftsgruppens bedömning att självkost­ nadsprincipen inte bör vara tillämplig i fråga om förvaltning av kommunal egendom – vartill kan räknas både upplåtelse och överlåtelse av fast och lös egendom. Detta behöver dock inte uttryckas särskilt i lagen.

Det råder osäkerhet om i vilken utsträckning självkostnadsprincipen är tillämplig i de fall en kommun eller ett landsting tillhandahåller prestationer på en konkurrensutsatt marknad. Frågan har diskuterats såväl i tidigare utredningar (Ds C 1984:6 s. 84-86 och Ds C 1987:5 s. 59-62) som i den juridiska doktrinen (bl.a. Lindquist – Kommunala befogenheter 3 uppl. s. 94-95 och Bohlin i Ff 1986 s. 81 ff.).

I och för sig saknas det enligt vår mening skäl för att upprätthålla självkostnadsprincipen i de fall medborgarna har tillgång till flera andra producenter eller leverantörer. Medborgarna behöver då inget skydd mot monopolprissättning, utan deras intressen tillgodoses genom den befintliga konkurrensen och allmänna privaträttsliga regler.

Trots detta anser vi inte att det bör göras ett generellt undantag från självkostnadsprincipen för verksamhet som är konkurrensutsatt. Detta skulle enligt vår mening ge felaktiga signaler till kommuner och lands­ ting. Utgångspunkten för den kommunala verksamheten är att den skall vara av allmännyttig karaktär och det råder härvid ett principiellt förbud mot s.k. spekulativ verksamhet, dvs. verksamhet som bedrivs med vinstsyfte. Även i de fall kommuner och landsting är behöriga att bedriva näringsverksamhet gäller enligt 2 kap. 8 § kommunallagen att verksamheten skall bedrivas utan vinstsyfte.

Som grundregel anser regeringen därför att självkostnadsprincipen Prop. 1993/94: 188 också bör omfatta konkurrensutsatt verksamhet, om inte annat är särskilt föreskrivet eller accepterat enligt rättspraxis. Vi vill understryka vikten av att kommunerna inte.förhindras att erbjuda tjänster till marknadsbestämda priser inom verksamheter som anknyter till kompetensenlig verksamhet, t.ex. inom energiområdet.

Konkurrensaspekten kan emellertid inom vissa områden motivera särskilda regler om grunderna för avgiftsuttaget. Så är fallet t.ex. enligt lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport, vari föreskrivs att kommuner och landsting skall ta ut ersättning för sina tjänster på affärsmässiga grunder. Regeringen har vidare i propositionen (1993/94:162) Handel med el i konkurrens bl.a. föreslagit att självkostnadsprincipen inte skall gälla kommunala elverk som bedrivs i bolagsform, utan att prissättningen hos sådana företag i stället skall ske på afrarsmässiga grunder.

Regeringen anser att frågan om annan reglering .än särskilt aktuell i fall då såväl kommunala som andra producenter konkurrerar med varan­ dra. Strävan i sådana situationer bör vara att reglera alla producenter lika.

Självkostnadsprincipens innebörd

En viktig utgångspunkt är att självkostnadsprincipen redan i nuvarande rättspraxis syftar på det totala avgiftsuttaget for en verksamhet. Rege­ ringens förslag att lagfästa självkostnadsprincipen innebär ingen för­ ändring av detta.

Kostnaderna i det enskilda fallet har således inte någon betydelse för tillämpningen av självkostnadsprincipen, om inte lagstöd finns för något annat (jfr 2 § andra stycket lagen (1957:259] om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. där som grund för avgiftsuttaget bl.a. anges kostnaderna för ”upplåtelsen”). Inte heller får kostnaderna för flera verksamheter läggas till grund för självkost­ nadsberäkningen.

Omständigheter som kan ha betydelse för avgränsningen av vad som i självkostnadshänseende är en verksamhet är bl.a. i vad mån verksamheten omfattas av särskilt lagstiftning, om den riktar sig till olika kategorier av kommunmedlemmar, om avgifterna bestäms kommunövergripande – vilket bör vara huvudregeln – eller på annat sätt samt vilket organisatoriskt och driftsmässigt samband som råder mellan olika uppgifter.

I speciallagstiftningen finns ibland vägledning om hur avgränsningen mellan olika verksamheter eller åtgärder skall ske i sjäJvkostnadshänse­ ende. Enligt 11 kap. 5 § plan- och bygglagen (1987:10) får avgifterna högst motsvara kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Härmed åsyftas att varje huvudsaklig åtgärd – ärenden om lov och förhandsbesked samt andra ärenden som föranleder upprättande av nybyggnadskarta, ritningsgranskning, besiktning m.m. – skall ses för sig. I 16 § renhållningslagen (l 979:596) stadgas å andra sidan uttryckligen att självkostnadsprincipen skall beräknas för hela renhållningsverksamheten. Detsamma får som regel anses gälla inom va-verksamheten, även om den omfattar flera geografiskt avskilda områden. Omständigheter som därvid har tillmätts stor betydelse är om de olika va-verkenur ekonomisk och organisatorisk synpunkt är att betrakta som en enhet (prop. 1970:118 s. 107 och NJA Il s. 640 II.

Rent allmänt kan sägas att i princip samtliga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt bör kunna läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Alla relevanta direkta och indirekta kostnader som verksamheten ger upphov till skall ingå i en självkostnadsberäkning. Utöver externa kostnader och intäkter är det självklart att även ta med alla relevanta interna eller kalkylerade poster. Exempel på direkta kostnader är personal- och personalomkostnader (pensionskostnader), material, tjänster, försäkringar m.m. Exempel på indirekta kostnader är lokalkostnader, kapitalkostnader och administrationskostnader. Verksamhetens eventuella andel av kommunens centrala service- och administrationskostnader skall även räknas med.

Beroende av hur olika verksamheter är organiserade varierar det från fall till fall vilka kostnader som är externa eller interna eller om de kan betraktas som direkta eller indirekta.

Det är också naturligt att investeringar som görs i syfte att verksamheten skall uppfylla olika miljöpolitiska krav får ingå i avgiftsunderlaget. Denna tillämpning gäller i viss utsträckning redan i dag. Ett exempel är att sjörestaurering kan innefattas i va-verkens taxefinansierade verksamhet om den syftar till att ge en god vattenkvalitet. I annat sammanhang får övervägas i vilken utsträckning miljöpolitiska hänsyn kan komma att kräva förändringar i fråga om vad som får ingå i avgiftsunderlaget.

Vad som nu har sagts om självkostnadsprincipen innebär inget ändrat synsätt i fråga om s.k. ”främmande kostnader”, dvs. kostnader som inte har något normalt samband med verksamheten. Ett exempel är att elverksrörelsen inte bör påföras kostnader för gatu- och vägbelysning.

I den mån kommunen själv nyttjar verksamheten eller tar dess tjänster i anspråk måste detta beaktas. Värdet av sådana tjänster får inte ligga till grund för avgiftsuttaget från övriga brukare eller konsumenter utan kommunen bör själv stå för kostnaden, t.ex. genom interndebitering.

Att kapitalkostnader ingår i självkostnaderna för en verksamhet i vilken kommunen tar ut avgifter får numera betraktas som en självklarhet. Kapitalkostnaderna består av avskrivningar på tillgångar och av ränta. Beräkningen av kapitalkostnaderna kan dock vålla svårigheter och har varit föremål för flera uppmärksammade rättsfall under 1980-talet. Enligt vår mening får metoderna för att beräkna kapitalkostnaderna i första hand utvecklas vidare i den praktiska verksamheten. Vi vill emellertid peka på behovet av att kapitalkostnadsberäkningarna så långt som möjligt görs i enlighet med gängse metoder och god redovisningssed. Det innebär exempelvis att internränta beräknas på kapital som kommunen tillskjuter verksamheten. En självkostnadskalkyl bygger ofta på osäkra antaganden. Det är därför inte realistiskt att uppnå en fullständig överensstämmelse mellan

faktiska kostnader och intäkter. Ett överuttag av avgifter bör därför kunna godtas så länge avgifterna inte väsentligen överstiger självkost- naderna för verksamheten. Det totala avgiftsuttaget bör emellertid inte få överstiga de totala kostnaderna för verksamheten under en längre tid. En fondering av överskott får göras bara under förutsättning att över- skotten från avgifterna skall användas för framtida investeringar i enlig- het med en långsiktig plan för verksamheten. Redovisningen av sådana överskott skall i bokföringen avgränsas så att ingen oklarhet kan råda om omfattningen av de årliga och över åren ackumulerade beloppen.

Har en kommun eller ett landsting tidigare skattesubventionerat viss verksamhet och haft en lägre avgiftsfinansieringsgrad, kan detta inte senare kompenseras genom högre avgiftsuttag. En vald skattefinansie­ ring får således betraktas som definitiv, om det inte klart framgår att något annat varit avsett.

Mot vem gäller självkostnadsprincipen?

Olika uppfattningar har framförts i doktrinen och tidigare utredningsarbete om självkostnadsprincipen skall gälla endast i förhållande till kommunmedlemmarna eller om den också skall tillämpas på avgiftsuttag från icke-kommunmedlemmar.

Från principiell synpunkt kan i och för sig hävdas att självkostnadsprincipen inte borde gälla i förhållande till andra än kommunmedlemmarna. Det är å andra sidan mera sällan som kommunal verksamhet bedrivs endast i förhållande till icke-kommunmedlemmar. Något större behov av att begränsa självkostnadsprincipens tillämplighet beroende på vilka som tar kommunala tjänster eller nyttigheter i anspråk finns därför inte.

Regeringen ansluter sig därför till avgiftsgruppens ställningstagande att självkostnadsprincipen skall vara tillämplig såväl mot kommunmedlemmar som mot icke-kommunmedlemmar. Detta behöver inte uttryckas särskilt i lagtexten, utan ligger i formuleringen att de avgifter som tas ut i en verksamhet inte får överstiga kostnaderna för den.

Fördelningen av avgifterna

En fördelning av avgiftsuttaget mellan olika abonnenter eller konsumenter får inte stå i strid mot likställighetsprincipen. Likställighetsprincipen uttrycks i 2 kap. 2 § kommunallagen så att kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Detta anses innebära att en särbehandling av vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar är tillåten endast på objektiva grunder. Likställighetsprincipen anses vidare gälla bara i de fall kommunen eller landstinget träder i direkt kontakt med kommunmedlemmarna just i denna deras egenskap.

Likställighetsprincipen kan i fråga om avgifternas fördelning allmänt sägas innebära att lika avgift skall utgå för lika prestation. Kommunallagens likställighetsprincip medger inte någon inkomstfördelande verksamhet. Det anses dock godtagbart att rabatter ges till barn, värnpliktiga och pensionärer för tillträdet till kommunala anläggningar eller kommunikationer. Annat kan dessutom följa av speciallagstiftning, såsom är fallet t.ex. enligt socialtjänstlagen.

Avgiftssättningen kan användas som ett medel för att styra konsumtionen i en samhällsekonomiskt önskvärd riktning. Tillräckligt utrymme för detta finns enligt vår uppfattning redan inom ramen för likställighetsprincipen, som den uttrycks i 2 kap. 2 § kommunallagen. Exempel på detta kan vara lägre avgifter inom barnomsorgen för deltidsplatser på eftermiddagar, under förutsättning att viss överkapacitet finns då. Härigenom kan det sägas att befintliga resurser bättre tas till vara. Motsvarande resonemang kan föras i fråga om t.ex. lokalupplåtelser eller tillträde till kommunala badhus eller andra anläggningar. Också för allmänna kommunikationer kan efterfrågan styra priset, även om egentliga kostnadsskillnader i tillhandahållandet av tjänsten inte föreligger – det kan t.ex. vara fråga om billigare kollektivtrafiktaxor under lågsäsong eller lågtrafik. När det gäller fjärrvärme- eller gasdistribution, som inte är specialreglerad, kan utrymme finnas för t.ex. säsongsvisa variationer av avgifterna även om de inte är motiverade av kostnadsskillnader.

Likställighetsprincipen medger dock inte någon godtycklig avgiftspolitik. Detta innebär att kommunmedlemmar som befinner sig i motsvarande läge skall betala samma avgifter.