En försäkringskassa förfor riktigt när den i ett ärende om livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring avvisade den försäkrades förnyade ansökan i en sak som redan avgjorts genom länsrätts lagakraftvunna dom. Res judicata.
Referat
P.S. ådrog sig vid en trafikolycka i april 1994 frakturer i vänster underben och lårben samt skada i höger tå. Skadorna godkändes av Försäkringskassan i Stockholms län som arbetsskador enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, LAF. Försäkringskassan beviljade P.S. helt sjukbidrag enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, för tiden mars 1995 – februari 1997, då hon inte ansågs kunna återgå till sitt arbete som parkeringsvakt och rekommenderades omskolning till annat arbete eller utbildning. P.S. framställde anspråk på arbetsskadelivränta för tiden juni 1995 – februari 1997. Försäkringskassan fann vid sin prövning att P.S. inte hade rätt till livränta med motiveringen att livränta utges i de fall där en arbetsskada gett upphov till en bestående nedsättning av arbetsförmågan och att hennes arbetsoförmåga inte bedömts som varaktig när hon beviljats sjukbidrag.
P.S. överklagade försäkringskassans beslut hos Länsrätten i Stockholms län, som avslog hennes överklagande den 26 mars 1997. Domen vann laga kraft.
Ny ansökan
I oktober 1997 inkom P.S. till Försäkringskassan i Stockholms län med en ny ansökan om livränta avseende samma skada och samma tidsperiod (juni 1995 – februari 1997) som tidigare prövats av försäkringskassan och länsrätten. Med hänvisning till att saken redan prövats avvisade försäkringskassan den 13 februari 1998 hennes ansökan. Kassan angav dock att den skulle komma att pröva rätten till livränta fr.o.m. mars 1997. P.S. överklagade kassans beslut.
Länsrätten i Stockholms län
Länsrätten i Stockholms län fann att försäkringskassan haft fog för sitt beslut att avvisa P.S:s ansökan och ändrade inte det överklagade beslutet.
P.S. fullföljde sin talan.
Kammarrätten i Stockholm
Kammarrätten i Stockholm fann att det aktuella avslagsbeslutet inte vunnit negativ rättskraft och att kassan inte haft rätt att avvisa P.S:s nya ansökan på grund av res judicata utan i stället bort ta upp denna till prövning. Kammarrätten undanröjde länsrättens dom och försäkringskassans beslut samt visade målet åter till försäkringskassan för prövning.
Försäkringskassan beviljade den 28 april 1998 P.S. livränta för tiden den 1 mars 1997 – 31 december 1998.
Riksförsäkringsverket överklagade kammarrättens beslut och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet samt fastställa länsrättens dom och försäkringskassans beslut. Till stöd för sin talan anförde verket i huvudsak följande. Frågan i målet gäller om ett avslagsbeslut av en försäkringskassa vinner negativ rättskraft. Förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen innehåller inte några bestämmelser om negativ rättskraft. I den rättsvetenskapliga litteraturen har hävdats att sådana förvaltningsbeslut som innebär ett avslag i regel inte har någon sådan rättskraft. Enligt flera avgöranden av dåvarande Försäkringsöverdomstolen bör emellertid en ansökan om ersättning avvisas om den avser samma tidsperiod som ett tidigare avslagsbeslut. Sedan socialförsäkringsmålen överflyttats till de allmänna förvaltningsdomstolarna, råder det en viss osäkerhet om sådan avvisning bör göras. Länsrätterna bedömer frågan på skilda sätt och det gör även kammarrätterna.
Inom förvaltningsområdet, med undantag för socialförsäkringen, avser en ansökan i regel endast framtiden. Så var också fallet i såväl RÅ 1987 ref. 80 som i RÅ 1993 ref. 76 (ansökan om namnbyte resp. ansökan från allmänna ombudet i körkortsfrågor om körkortsingripande).
En begäran om en socialförsäkringsförmån anses däremot regelmässigt innebära en begäran om ersättning för så lång tid tillbaka som enligt preskriptionsregler och andra bestämmelser om tidsfrister är möjligt. Räckvidden hos en ansökan inom socialförsäkringsområdet skiljer sig alltså på ett avgörande sätt från den räckvidd som en ansökan inom den övriga förvaltningen i regel har.
Försäkringsöverdomstolens praxis i fråga om rättskraften hos ett avslagsbeslut, som den kommit till uttryck i bl.a. mål nr 298/87 och 2766/92, kan inte anses stå i strid med vare sig Regeringsrättens praxis eller de av kammarrätten åberopade uttalandena i den juridiska litteraturen.
Några andra vägande skäl för att frångå Försäkringsöverdomstolens praxis finns inte. Den försäkrades intresse av att på nytt få prövat om han är berättigad till förmånen i fråga får anses tillräckligt tillgodosett dels genom möjligheterna till överklagande av avslagsbeslut, dels genom möjligheterna till ändring av lagakraftvunna beslut enligt bestämmelserna i 20 kap. 10 a § AFL, dels genom den möjlighet som Försäkringsöverdomstolens praxis medger att alltid kunna få prövat om rätt till förmånen föreligger för senare perioder än det lagakraftvunna avslagsbeslutet avser.
Regeringsrätten meddelar prövningstillstånd
P.S. bestred Riksförsäkringsverkets yrkande och yrkade att Regeringsrätten skulle fastställa kammarrättens beslut. Hon anförde i huvudsak följande. Med att ett beslut har negativ rättskraft menas att den fråga som avgjorts genom beslutet inte får upptas till förnyad prövning. Inom processrätten visar sig den negativa rättskraften i domens funktion som rättegångshinder; en ny talan i en redan avgjord sak (res judicata) skall avvisas. Samma princip tillämpas även i vissa förvaltningsmål, som står rättskipningen i tvistemål och brottmål nära.
Inom förvaltningsrätten anläggs dock i allmänhet ett annat betraktelsesätt på den negativa rättskraften än inom processrätten. Frågan gäller här i regel inte om en framställning skall avvisas eller inte utan i stället om det är möjligt att fatta ett nytt beslut, som i sak ändrar ett tidigare beslut. Man betraktar alltså inte problemet ur processuell utan ur materiell synpunkt. Enligt det synsättet skall frågan om ett beslut vunnit negativ rättskraft i vissa fall bedömas utifrån ett processrättsligt synsätt (dvs. rättegångshinder eller inte), medan bedömningen i andra fall är beroende av om det materiella innehållet i beslutet kan ändras genom ett nytt beslut.
Beslut inom förvaltningsprocessrätten, som enligt Regeringsrättens praxis och enligt den uppfattning som hävdas i doktrinen vinner negativ rättskraft i processrättslig mening, är beslut i ärenden som påminner om mål som prövas i allmänna domstolar, dvs. där saken berör flera parter eller påminner om brottmål. Frågan om hur en ny ansökan beträffande samma sak som tidigare avgjorts i ett förvaltningsrättsligt ärende och som inte påminner om tvistemål eller brottmål skall behandlas skall i stället bedömas mot bakgrunden av om det tidigare beslutet kan ändras i materiellt hänseende. I ett socialförsäkringsmål, som målet i det här aktuella fallet, föreligger det därför inte stöd för att avvisa den nya ansökningen beträffande samma sak, eftersom det ej är fråga om ett flerpartsmål och målet inte heller påminner om ett brottmål. Enligt Regeringsrättens praxis och den rättsvetenskapliga uppfattningen föreligger inte heller något hinder för att göra en ny materiell prövning när den nya ansökningen gäller ett tidigare avslagsbeslut (dvs. ett för den enskilde betungande beslut).
Riksförsäkringsverket åberopar Försäkringsöverdomstolens praxis i fråga om rättskraften hos avslagsbeslut i socialförsäkringsmål och hänvisar till att denna praxis inte står i strid med Regeringsrättens praxis i aktuellt hänseende eftersom socialförsäkringsmål inte enbart avser en ansökan för framtiden. Riksförsäkringsverket gör vidare gällande att räckvidden hos en ansökan inom socialförsäkringsområdet på ett avgörande sätt skiljer sig från den räckvidd som en ansökan inom den övriga förvaltningen i regel har. För det första framgår det av Lavins framställning i boken Gäst hos försäkringsöverdomstolen, 1991, s. 84 att domstolen inte hade någon fast praxis i frågan. Frågeställningen har ibland bedömts utifrån frågan om en ny ansökan skall avvisas eller inte och ibland utifrån frågan om det tidigare beslutet kan ändras i materiellt hänseende. För det andra finns det inte anledning att bedöma frågan om negativ rättskraft i socialförsäkringsmål på ett annat sätt än i förvaltningsmål i övrigt. Riksförsäkringsverket hävdar vidare att den försäkrades intresse av att på nytt få prövat om han är berättigad till förmånen i fråga kan anses tillräckligt tillgodosett dels genom möjligheterna till överklagande av avslagsbeslut, dels genom möjligheterna till ändring av lagakraftvunna beslut enligt bestämmelserna i 20 kap. 10 a § AFL, dels genom den möjlighet som Försäkringsöverdomstolens praxis medger att alltid kunna få prövat om rätt till förmånen föreligger för senare perioder än det lagakraftvunna avslagsbeslutet avser. Enligt bestämmelsen i 20 kap. 10 a § AFL kan emellertid avslagsbeslut enbart ändras om de i bestämmelsen angivna omständigheterna föreligger. Enligt bestämmelsen föreligger dessutom inte rätt till omprövning om saken tidigare efter överklagande prövats i domstol. –
Den nyssnämnda bestämmelsen i AFL ger beslutsmyndigheten större möjligheter till självrättelse av materiellt oriktiga beslut än vad som direkt framgår av förvaltningslagen.
Lagstiftarens avsikt med den möjligheten till omprövning enligt AFL kan inte vara att inskränka den enskildes möjlighet att på nytt ansöka om en förmån i ett socialförsäkringsärende där en tidigare ansökan avslagits och när förutsättningarna för omprövning enligt 20 kap. 10 a § AFL inte föreligger. Just när det gäller förmåner från socialförsäkringen är det för den enskilde särskilt angeläget att beslutet blir materiellt riktigt. Såsom bestämmelsen i 20 kap. 10 a § AFL är utformad anges heller inget hinder för att inkomma med en ny ansökan i samma sak även om ett lagakraftvunnet beslut redan föreligger. De principer som knäsatts i Regeringsrättens praxis och som framhålls i den rättsvetenskapliga litteraturen beträffande frågan om negativ rättskraft bör således även gälla i socialförsäkringsmål. Bestämmelsen i 20 kap. 10 a § AFL hindrar därmed inte att en ny ansökan efter ett tidigare lagakraftvunnet avgörande prövas på nytt. Bestämmelsen i fråga innebär tvärtom en utökad möjlighet att få till stånd ett materiellt riktigt avgörande, utan att den enskilde på nytt behöver inkomma med en ny ansökan och därmed anhängiggöra ett helt nytt ärende, vilket i sig normalt innebär bl.a. en längre handläggningstid än om ärendet kan omprövas.
Frågan om ett beslut skall vinna negativ rättskraft måste avgöras efter en avvägning mellan intresset av att man skall kunna förlita sig på att beslutet eller domen står fast och intresset av att beslutet blir materiellt riktigt. Negativ rättskraft i egentlig mening (dvs. när beslutet eller domen innebär ett rättegångshinder vid ett nytt anhängiggörande av samma sak) inom
förvaltningsprocessrätten vinner enbart beslut som påminner om tvistemål (dvs. flerpartsmål) eller brottmål (t.ex. skattemål). En ny ansökan i samma sak får därmed avvisas enbart när det gäller den typen av förvaltningsärende. Försäkringskassan och länsrätten har därmed inte haft stöd för att avvisa den i målet nya ansökan med hänvisning till res judicata. Fråga uppkommer därefter om det tidigare lagakraftvunna beslutet kan ändras i materiellt avseende. Enligt praxis och doktrin föreligger inte något hinder för att materiellt ändra ett tidigare lagakraftvunnet avslagsbeslut. Med hänsyn till socialförsäkringens betydelse för den enskilde och att det inte finns någon motpart bör samma regler gälla på socialförsäkringens område som inom förvaltningsprocessen i övrigt. Det kan inte finnas något skäl för att begränsa en enskilds möjligheter i ett socialförsäkringsmål att få till stånd ett materiellt riktigt avgörande i förhållande till vad som eljest gäller inom förvaltningsprocessen.
Skälen för Regeringsrättens avgörande
I det överklagade beslutet har kammarrätten undanröjt länsrättens dom och försäkringskassans beslut och visat målet åter till kassan för prövning. En första fråga är om kammarrättens återförvisningsbeslut är av det slaget att det är överklagbart.
Enligt 34 § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) får talan mot beslut, varigenom mål återförvisas till lägre instans, föras endast om beslutet innefattar avgörande av fråga, som inverkar på målets utgång. Målet har i samtliga instanser angått frågan om P.S:s förnyade ansökan skall avvisas eller inte. Kammarrättens återförvisningsbeslut innebär ett klart ställningstagande till denna fråga, varför bestämmelsen i 34 § andra stycket förvaltningsprocesslagen inte hindrar att talan förs mot beslutet.
Huvudfrågan i målet är om försäkringskassan förfor riktigt när den avvisade P.S:s förnyade ansökan om livränta enligt LAF med hänvisning till att frågan om hennes rätt till livränta under den ifrågavarande tidsperioden redan var rättskraftigt avgjord.
Inledningsvis kan konstateras att kassans första beslut, varigenom P.S:s krav på livränta avslogs, överklagades hos länsrätten och att det avgörande som vunnit laga kraft i fallet är länsrättens dom. Avgörandet härrör således från en handläggningsordning som ryms inom förvaltningsprocessens ram.
Regeringsrätten har i tidigare avgöranden (främst i RÅ 1993 ref. 76 men även i RÅ 1987 ref. 80) närmare preciserat under vilka förutsättningar ett förvaltningsavgörande har negativ rättskraft i den meningen att den i beslutet avgjorda frågan inte får upptas till förnyad prövning. Härvid har Regeringsrätten uttalat att beslut i flerpartsmål som påminner om tvistemål eller brottmål i princip inte är möjliga att ändra. För detta talar enligt
Regeringsrätten förutom trygghetsskäl att det ter sig naturligt att söka ledning av rättegångsbalken i brist på direkt tillämpliga bestämmelser. Vad gäller tvistemålsliknande förvaltningsmål innebär det ovan anförda att den nya talan skall avvisas om den kan anses angå samma ”sak” som avgjorts genom den lagakraftvunna domen (jfr 17 kap. 11 § rättegångsbalken). Förvaltningsprocessen i socialförsäkringsmål är numera en fullt utbyggd tvåpartsprocess, där antingen den i första instans beslutande försäkringskassan eller Riksförsäkringsverket som part företräder det allmännas intresse. Vidare karakteriseras processen i sin vanligaste form av att den ena parten riktar ersättningsanspråk mot den andra genom att vilja ha fastställt sin rätt till ersättning. Processen uppvisar med andra ord påfallande likheter med civilprocessen, särskilt när talan i denna givits formen av en fastställelsetalan.
Ehuru förvaltningsdomstols dom, varigenom enskilds talan bifalls, enligt sin ordalydelse är av fastställelsekaraktär, fungerar den i praktiken som ett slags fullgörelsedom i förhållande till försäkringskassan som förutsätts vidtaga de åtgärder som domen föranleder, såsom att beräkna ersättningens storlek och verkställa utbetalningen. Det bör också uppmärksammas att om en försäkringskassas beslut om krav på återbetalning skulle ha vunnit laga kraft och kassan behöver utverka en exekutionstitel kassans ersättningskrav i princip skall handläggas av allmän domstol i den för tvistemål stadgade ordningen (se NJA 1983 s. 362). Till saken hör att det i dylika mål är mycket vanligt att den försäkrade bestrider kravet under påstående att han haft rätt till den uppburna ersättningen, dvs. frågan i målet blir densamma som i förvaltningsmålet rörande den försäkrades rätt till ersättning.
Vidare bör beaktas att den skyldighet att ändra även sina lagakraftvunna beslut som försäkringskassan har enligt 20 kap. 10 a § AFL inte omfattar det fall att domstol har prövat beslutet. Om så skett, vilket är fallet i förevarande mål, ligger det närmast till hands att kassan tillämpar 20 kap. 10 a § AFL sålunda att framställningen avvisas om den avser samma sak som i det lagakraftvunna avgörandet. Denna specialreglering utgör således ett ytterligare stöd för att den negativa rättskraften hos förvaltningsdomar i socialförsäkringsmål utgör hinder för en ny prövning av saken.
Med hänsyn till vad ovan anförts om förvaltningsprocessens tvistemålsliknande karaktär i socialförsäkringsmål och specialregleringen i 20 kap. 10 a § AFL bör förvaltningsdomstols lagakraftvunna avgöranden i dylika mål tillmätas sådan negativ rättskraft att en förnyad ansökan i samma sak skall avvisas.
I det aktuella målet har P.S. i sin förnyade framställning hos kassan ansökt om livränta beträffande samma skada och för samma tidsperiod som länsrättens prövning omfattat i dess lagakraftvunna dom. Följaktligen har försäkringskassan haft fog för sitt beslut att avvisa P.S:s ansökan om livränta.
Riksförsäkringsverkets överklagande skall därför bifallas.
Regeringsrättens avgörande
Med bifall till Riksförsäkringsverkets överklagande upphäver Regeringsrätten kammarrättens beslut samt fastställer länsrättens dom och försäkringskassans beslut.
Skiljaktig mening
Ett regeringsråd var av skiljaktig mening och anförde följande. Jag anser att domen bort ha följande lydelse efter det stycke som slutar: avgjorts genom den lagakraftvunna domen (jfr 17 kap. 11 § rättegångsbalken). Rättegången i socialförsäkringsmål är visserligen numera alltid en tvåpartsprocess, medan det tidigare inte alltid var fallet eftersom det i huvudsak ankom på Riksförsäkringsverket att avgöra om verket ville träda in som motpart till den enskilde. Det är emellertid likväl alltjämt fråga om en flerpartsprocess som i betydelsefulla avseenden skiljer sig från t.ex. en tvistemålsprocess i allmän domstol, främst såvitt gäller beslutsmyndighetens ställning av motpart till enskild. Det kan erinras om att ett viktigt skäl för att införa en obligatorisk tvåpartsprocess i förvaltningsförfarandet tycks ha varit att bereda beslutsmyndigheten möjlighet att överklaga sådana avgöranden i länsrätt som innebär bifall till den enskildes talan. Det ansågs nämligen inte vara tillfredsställande att rättsbildningen i enpartsmål annars skulle komma att stanna i länsrätt. I förarbetena diskuterades vidare om tvåpartsprocessen borde vara obligatorisk eller, som Domstolsutredningen hade föreslagit, fakultativ. Det angavs därvid bl.a. att för en fakultativ tvåpartsprocess talade att beslutsmyndighetens medverkan i många fall kunde vara överflödig genom att den inte hade något ytterligare att tillföra målet. En obligatorisk tvåpartsprocess ansågs emellertid vara mindre tungrodd och kostnadskrävande. Tvåpartsprocessen kunde också göras obligatorisk eftersom det förhållandet att en beslutsmyndighet är part inte behöver, konstaterades det vidare, medföra att myndigheten alltid medverkar i processen (prop. 1995/96:22 s. 80). Av det skälet vidgades samtidigt domstolarnas möjligheter att avgöra mål utan att höra beslutsmyndigheten som motpart (se 10 § andra stycket tredje punkten förvaltningsprocesslagen).
De nu redovisade övervägandena visar att även om beslutsmyndigheten tillerkänns ställning av part i förvaltningsprocessen, skiljer sig likväl dess roll i grundläggande hänseenden från vad som karakteriserar den som tillkommer en part i en tvistemålsrättegång. I en sådan är självfallet aldrig motpartens medverkan i processen onödig, det kan – utom i de fall då det redan av stämningsansökan framgår att käromålet är uppenbart ogrundat – aldrig komma i fråga att avgöra ett mål utan motpartens hörande och dennes inträde i rättegången är på intet sätt föranledd av rättsbildningens intresse.
Enbart det förhållandet att det i socialförsäkringsmål numera alltid är fråga om
en tvåpartsprocess av särskilt slag kan således inte medföra att lagakraftvunna beslut och domar i sådana mål förhindrar en ny prövning av samma sak. Rättegången i sådana mål skiljer sig, noga taget, fortfarande inte från det slag av process som Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1987 ref. 80 fann inte kunna leda fram till ett rättskraftigt avgörande, nämligen då någon enskild inte står som direkt motpart till sökanden.
När det så gäller rättegångens föremål måste det anses föreligga en betydelsefull skillnad mellan, å ena sidan, ett ersättningsanspråk som i ett tvistemål riktas mot en svarandepart, t.ex. under åberopande av att denne handlat på visst sätt eller underlåtit att handla och, å den andra, en enskilds ansökan om att erhålla en förmån som enligt bestämmelser i LAF skall utgå om vissa i lagen angivna förutsättningar är uppfyllda.
Dessa omständigheter innebär att socialförsäkringsmål knappast kan sägas mer än avlägset påminna om tvistemål. De innebär också att det grundläggande syftet med att tillerkänna en tvistemålsdom negativ rättskraft, nämligen huvudsakligen att ge vinnande part trygghet i det han uppnått och tappande part skydd mot förnyade anspråk rörande samma sak, inte alls gör sig gällande i ett socialförsäkringsmål. Den trygghet som rättskraftsreglerna i tvistemål bereder enskild part skulle på socialförsäkringsområdet närmast motsvaras av ett skydd för dels det allmänna mot förnyade anspråk från medborgarnas sida, dels förvaltningsdomstolarna mot att behöva pröva en sak på nytt.
Det förhållandet att den negativa rättskraften hos domstols avgörande kan tvinga parterna till en mera omsorgsfull processföring skulle visserligen kunna sägas vara av viss betydelse även i socialförsäkringsmål. En viktig skillnad härvidlag i förhållande till tvistemålsprocessen är emellertid att talan i socialförsäkringsmål vanligen får föras utan juridiskt biträde av parter som inte sällan till följd av ålder eller sjukdom kan ha större svårigheter än personer som berörs av beslut inom andra förvaltningsområden att rätt uppfatta innehållet i beslut och att upptäcka eventuella felaktigheter i dessa.
Med vad som nyss sagts om enskild parts möjligheter att driva sin sak sammanhänger de problem som kan vara förbundna med utredningen i socialförsäkringsmål. Denna består ofta av utlåtanden i vilka redovisas medicinska undersökningar av olika slag och de bedömningar som sakkunniga anser sig kunna göra på grundval av dessa. Det är givet att sådana bedömningar kan utfalla olika beroende på kompetens och erfarenhet hos den som gör bedömningen men även förändras till följd av att ny kunskap vinns, att nya undersökningar av patienten leder till att nya fynd görs eller att en skada eller sjukdom utvecklas så att andra slutsatser måste dras t.ex. om dess uppkomst eller om prognosen för framtiden. I vissa av dessa situationer, t.ex. då nya vetenskapliga rön föranleder en annan bedömning, kan givetvis resning komma i fråga medan det beträffande andra förändrade bedömningar inte är lika givet att ett sådant extraordinärt rättsmedel står till förfogande. Om ett avslagsbeslut i ett socialförsäkringsmål tillerkänns negativ rättskraft kan således situationen bli den att en enskild, som i samband med en ny ansökan kan åberopa en ny bedömning som kan kasta ett åtminstone delvis nytt ljus över saken, kan vara förhindrad att på nytt få sin rätt till en förmån prövad, om det är fråga om samma skada och tidsperiod som tidigare varit föremål för domstols prövning.
Enligt 20 kap. 10 a § AFL är försäkringskassan, när ett beslut redan vid sin tillkomst är behäftat med vissa felaktigheter av kvalificerat slag, skyldig att ändra beslutet även om det vunnit laga kraft. Det är således närmast fråga om vad som skulle kunna karakteriseras som ett resningsförfarande på myndighetsnivå, med den skillnaden att beslutsmyndigheten själv kan ta upp saken till prövning. Att försäkringskassan har en sådan skyldighet att rätta vissa kvalificerat felaktiga beslut bör emellertid inte föranleda slutsatsen att kassan i övrigt skulle sakna rätt att ändra ett tidigare beslut i ett ersättningsärende. Inte heller den omständigheten att denna försäkringskassans ändringsskyldighet bortfaller om saken prövats av domstol medför nödvändigtvis att saken inte därefter skulle kunna tas upp på nytt.
Det saknas, mot nu angiven bakgrund, skäl för att i mål av förevarande slag avvika från den för förvaltningsförfarandet i övrigt gällande huvudregeln att ett tidigare avslagsbeslut inte utgör hinder för ny prövning av saken. Regeringsrätten avslår överklagandet.