RÅ 2006 ref. 24
Fråga om ett beslut av Migrationsverket är behäftat med sådana brister att resning bör beviljas i verkets ärende
Z., T., M. och A.T. reste enligt egen uppgift in i Sverige den 19 februari 2003 och ansökte samma dag om asyl. Migrationsverket avslog den 14 maj 2003 deras ansökningar. Beslutet överklagades hos Utlänningsnämnden, som den 24 juli 2003 avslog överklagandet. Familjen gjorde den 14 september 2004 ett besök i Norge. I samband med besöket ingav familjen ansökningar om uppehållstillstånd m.m. i Sverige till den svenska utrikesrepresentationen i Oslo. Sedan familjen återvänt till Sverige lämnade familjen den 16 september 2004 in en ny ansökan om asyl. Migrationsverket avskrev den 21 oktober 2004 de ansökningar som gjordes i Norge. Migrationsverket avslog den 4 november 2004 med anledning av asylansökan ansökningarna om uppehålls- och arbetstillstånd. Sistnämnda beslut överklagades hos Utlänningsnämnden, som den 10 december 2004 avslog överklagandet. Därefter gjordes en ny ansökan om uppehållstillstånd, som Utlänningsnämnden avslog den 14 februari 2005. Familjen ansökte i november 2005 om uppehållstillstånd m.m. enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen (1989:529), UL. Migrationsverket beslutade den 21 februari 2006 att inte bevilja familjen uppehållstillstånd. Till stöd härför anförde verket bl.a. att familjen inte vistats i Sverige under lång tid och att det inte heller fanns några andra omständigheter som talade för att uppehållstillstånd skulle beviljas.
Z., T., M. och A.T. ansökte om resning i de av Migrationsverket den 21 februari 2006 avgjorda ärendena och yrkade att Migrationsverkets beslut skulle undanröjas. Som grund för sin talan anförde de bl.a. följande. Migrationsverkets beslut går inte att överklaga. Detta strider mot Europakonventionen om mänskliga rättigheter. De sökande har sålunda inte fått någon möjlighet att få sin sak prövad i två instanser. – Migrationsverkets påstående att de sökande vistats i Sverige i ca ett år och fem månader är felaktigt. Som framgår av handlingarna har de sökandena vistats i Sverige sedan den 19 februari 2003. Migrationsverket synes ha gjort sin bedömning utifrån att familjen skulle ha vistats åtta timmar i Norge. Enligt praxisbeslut med stornämnd av Utlänningsnämnden (UN 311-98) kan ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte anses verkställt förrän utlänningen rest in i det andra landet efter att ha passerat en inresekontroll. En utlänning har således inte ”lämnat landet” i den bemärkelse som avses i 8 kap. 14 § UL enbart genom att lämna det svenska statsterritoriet. En sådan praxis tillämpas t.ex. i fråga om verkställighet med poliseskort. Om en utlänning förts till ett annat land men inte inresebehandlats där anses beslutet inte verkställt fastän utlänningen bevisligen lämnat svenskt territorium och vistats i utländskt luftrum samt i transithall på flygplats i många fall mer än åtta timmar. Migrationsverkets beslut måste anses som uppenbart lagstridig rättstillämpning.
Kammarrätten i Stockholm (2006-03-31, Gammer, Lagebrant Torén, referent, Johansson) yttrade: Enligt 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får resning beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. – Av resningsinstitutets karaktär av extraordinärt rättsmedel följer att resning endast bör komma ifråga när nya och i sammanhanget väsentliga omständigheter förebringats eller när den bedömning i sakligt eller rättsligt hänseende som gjorts vid prövningen i ordinär ordning eller handläggningen i övrigt lider av påtagliga brister (RÅ 1995 not. 7 m.fl.). – Kammarrätten finner att vad som i resningsansökan åberopats i fråga om Migrationsverkets rättstillämpning inte utgör grund för resning. Inte heller vad som i övrigt har förekommit i målet visar att förutsättningar för resning föreligger. Sökandenas ansökan om resning skall därför avslås. – Kammarrätten avslår resningsansökningen.
Z., T., M. och A.T. överklagade kammarrättens beslut och yrkade att beslutet skulle undanröjas. Enligt deras åsikt led Migrationsverkets bedömning av påtagliga brister såväl sakligt som rättsligt. De hänvisade också till de grunder som angivits i resningsansökan till kammarrätten.
Regeringsrätten (2006-05-10, Hamberg, Fernlund) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 2 kap. 5 b § UL, i dess lydelse enligt SFS 2005:762, får Migrationsverket, om det kommer fram nya omständigheter i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft, bevilja uppehållstillstånd bl.a. om detta skulle vara humanitärt angeläget. Vid bedömningen av om det finns sådana omständigheter skall särskilt beaktas om utlänningen har vistats i Sverige under lång tid. Vidare skall bl.a. barns sociala situation, vistelsetid i Sverige, anknytning till Sverige m.m. beaktas. Av förarbetena till denna tillfälliga lagstiftning framgår bl.a. följande (bet. 2005/06:SfU5 s. 18, 23). Vistelsetiden är bara en av flera omständigheter som skall vägas samman vid den nya prövningen. En utgångspunkt är att de individuella skälen för uppehållstillstånd skall vara avgörande. Vid bedömningen av vistelsetiden skall tid för vistelse i annat land än Sverige inte beaktas. Det ankommer på utlänningen att visa hur länge han eller hon har vistats i Sverige.
I det beslut som Migrationsverket meddelat i det ärende vari resning sökts har verket angivit att vid tidpunkten för verkets beslut Z., T., M. och A.T. vistats i Sverige under cirka ett år och fem månader, och därmed inte under lång tid. Vid denna beräkning av vistelsetiden har verket beaktat endast den tid som förflutit efter den förnyade ansökan om asyl som ingavs den 16 september 2004. Enligt beslutet hade familjen dessförinnan genom att resa till Norge verkställt ett tidigare lagakraftvunnet avvisningsbeslut (jfr 8 kap. 14 § UL).
Migrationsverket synes vid sin bedömning av familjen T:s anknytning till Sverige ha kommit att fästa avgörande vikt vid familjens norgeresa. De uppgifter om den till Norge företagna resans syfte och varaktighet som Z., T., M. och A.T. genom sitt offentliga biträde lämnat har emellertid över huvud taget inte behandlats i Migrationsverkets beslut. Det framgår inte om verket tillmätt familjens uppgifter om resan någon betydelse. Hit hör exempelvis uppgiften att resan till Norge endast varade åtta timmar. I beslutet uppges däremot att Z., T., M. och A.T. den 14 september 2004 skulle ha ansökt om uppehålls- och arbetstillstånd i Norge. Uppgiften, som kan vara ett rent skrivfel, skulle om den varit riktig kunna antas vara av betydelse för den prövning av familjens anknytning till Sverige som skall ske enligt den tillfälliga lagstiftningen. Genom en sådan ansökan skulle familjen klart ha markerat sin avsikt att vilja ta sin uppehållsort i Norge. Uppgiften är som framgår av handlingarna felaktig eftersom familjen T:s ansökan ingavs till svensk utrikesrepresentation. Även den var, liksom tidigare ansökningar, ett uttryck för familjens önskan att få stanna i Sverige.
Migrationsverkets beslut ger, enligt Regeringsrättens mening, ingen klar bild av hur Migrationsverket värderat de olika omständigheter som bör vara av betydelse för att bedöma familjen T:s anknytning till Sverige vid den prövning som skall ske enligt den tillfälliga lagstiftningen. Anknytningen har, utan närmare motivering, bedömts med bortseende från familjens vistelse i Sverige före den 16 september 2004. Den felaktiga uppgiften i beslutet om familjens ansökan i Norge ger vidare en missvisande bild av händelseförloppet, och det kan inte uteslutas att detta påverkat utgången i ärendet. Mot denna bakgrund finns skäl för en förnyad prövning, varför resning skall beviljas i verkets ärende.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens beslut och beviljar resning i Migrationsverkets ärende. Handlingarna överlämnas till Migrationsverket för fortsatt handläggning.
Regeringsrådet Lavin var av skiljaktig mening beträffande motiveringen och anförde: Tredje och fjärde styckena i skälen för Regeringsrättens avgörande bör enligt min mening ersättas med följande: De uppgifter om den till Norge företagna resans syfte och varaktighet som Z., T., M. och A.T. genom sitt offentliga biträde lämnat har över huvud taget inte behandlats i Migrationsverkets beslut. Det framgår inte heller om verket tillmätt uppgifterna sanningsvärde eller inte. Dessa är dock, om de anses vara riktiga, av väsentlig betydelse för prövningen av frågan om familjen T. kan anses ha lämnat landet vid det aktuella tillfället. Hit hör exempelvis uppgifterna att besöket i Norge endast varade åtta timmar och att familjen T. hade sin dygnsvila i Sverige såväl före som efter besöket. Vidare har i ärendet framhållits att familjen T. inte varit föremål för någon inresekontroll, vilket är en sådan omständighet som i andra sammanhang haft betydelse i verkets rättspraxis. Till följd av att verket i sitt beslut inte berört eller tagit ställning till de lämnade uppgifterna föreligger grund för resning i Migrationsverkets ärende.
I Migrationsverkets beslut uppges vidare att Z., T., M. och A.T. den 14 september 2004 skulle ha ansökt om uppehålls- och arbetstillstånd i Norge. Denna uppgift har också betydelse för besvarandet av frågan om familjen kan anses ha lämnat Sverige genom sitt besök i Norge. De skulle genom en sådan ansökan ha klart markerat sin avsikt att vilja ta sin uppehållsort i Norge. Uppgiften är emellertid felaktig. Familjen T:s ansökan ingavs till svensk utrikesrepresentation och var, liksom tidigare ansökningar, ett uttryck för familjens önskan att få stanna i Sverige. Den ifrågavarande uppgiften i Migrationsverkets beslut ger visserligen en missvisande bild av händelseförloppet, men det kan inte uteslutas att det är fråga om ett rent skrivfel och att verket vid sin prövning trots allt tagit hänsyn till de faktiska förhållandena. Felet kan möjligen stärka uppfattningen att resning bör beviljas i Migrationsverkets ärende men kan inte tillmätas någon avgörande betydelse för utgången i resningsmålet.
Regeringsråden Eliason och Knutsson var av skiljaktig mening och anförde: Enligt 37 b § förvaltningsprocesslagen får resning beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. Skäl för resning anses bl.a. vara att nya omständigheter eller bevis framkommit, att den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet uppenbart strider mot lag eller att felaktigheter vidlåder förfarandet.
Som framgår av Migrationsverkets beslut har verket vid två tillfällen avslagit Z., T., M. och A.T:s ansökningar om asyl. Utlänningsnämnden har inte ändrat besluten. Eftersom en förutsättning för att den andra ansökan skulle kunna prövas var att familjen lämnat landet efter det första avslagsbeslutet, dvs. att detta verkställts, kan någon tvekan inte råda om att Migrationsverket vid sin prövning av den nu aktuella ansökan varit av uppfattningen att det första avslagsbeslutet var verkställt. Av handlingarna i Migrationsverkets akt framgår att även familjen T. var av denna uppfattning. Längden på vistelsen i Norge har ingen betydelse för ställningstagandet i den frågan. Om beslutet med anledning av den första asylansökan inte varit verkställt hade en prövning av den andra asylansökan endast kunnat göras inom ramen för 2 kap. 5 b § UL i den vid den tiden gällande lydelsen.
Uppgiften i beslutet i det ärende som nu är föremål för ansökan om resning om att familjen den 14 september 2004 ansökte om uppehålls- och arbetstillstånd i Norge är uppenbarligen en felskrivning. Vad som åsyftas måste – som framgår av Migrationsverkets akt – vara att familjen under vistelsen i Norge ansökte om uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige. Uppgiften har under alla förhållanden saknat betydelse för prövningen.
Enligt 2 kap. 5 b § UL i den nu aktuella lydelsen anges att uppehållstillstånd under vissa förutsättningar får beviljas om det kommer fram nya omständigheter i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som har vunnit laga kraft. Migrationsverket har således, i enlighet med bestämmelsen, vid sin prövning utgått ifrån Utlänningsnämndens avslagsbeslut den 10 december 2004. Vid den bedömning som skall göras enligt andra stycket av om utlänningen har vistats i Sverige under lång tid har verket beaktat endast den tid som familjen vistats i Sverige med anledning av det ärendet och inte beaktat den tid som hänförde sig till det ärende i vilket beslutet verkställts. En sådan rättstillämpning torde i vissa fall leda till otillfredsställande resultat eftersom den kan medföra att i praktiken lika fall behandlas olika men den kan inte anses uppenbart lagstridig.
Någon anledning att på grund av formella felaktigheter i beslutet eller på grund av uppenbart oriktig rättstillämpning anse att ärendet skall prövas på nytt finns därför inte. Inte heller har framkommit att ärendet av andra skäl bör prövas på nytt. Kammarrättens beslut skall därför fastställas. Föredraget 2006-05-03, föredragande Lokrantz, målnummer 2294-06