Fråga om ett kommunalt beslut om försäljning av fastighet har inneburit att ett individuellt inriktat stöd till en näringsidkare och ett statsstöd enligt EU-rätten lämnats till köparen av fastigheten (I och II). Laglighetsprövning enligt kommunallagen.
Bakgrund
Kommunfullmäktige i Karlskrona kommun beslutade den 28 februari 2008 , § 11 punkt 1 (första att-satsen), bl.a. att godkänna avtal angående fastighetsöverlåtelse och sanering av fastighet mellan kommunen och NCC Construction Sverige AB. Köpeskillingen för fastigheten uppgick enligt avtal till 5 miljoner kr.
Beslutet överklagas
E.E. m.fl. överklagade beslutet hos länsrätten och yrkade att det skulle upphävas. E.E. anförde med instämmande helt eller delvis av övriga klagande bl.a. följande. Beslutet hänför sig till något som innefattar otillåtet stöd till enskild näringsidkare. Det strider mot kravet på god ekonomisk hushållning. Vidare strider beslutet mot grundläggande gemenskapsreglering, nämligen förbudet mot statsstöd. För att den s.k. gasverkstomten (fastigheten Axel 1) ska kunna användas för hotellverksamhet måste den saneras. Kommunen har uppskattat saneringskostnaderna till 20 miljoner kr. Som ägare till fastigheten är det kommunens ansvar att sanera denna. Således kommer kommunen att stå för saneringskostnaderna. Av avtalet mellan Karlskrona kommun och NCC Construction Sverige AB (NCC) framgår att NCC, mot vederlag, ska stå för en del av saneringsarbetet. Någon upphandling av saneringstjänsten synes dock inte ha skett.
Kommunen ska även efter avslutad sanering lämna bygglov till NCC. Det som säljs av kommunen är alltså inte enbart en fastighet utan en fastighet med utlovat bygglov och som dessutom innefattar ett entreprenaduppdrag. Värdet av detta kombinerade avtal torde vara en summa av fastighetens värde i sig, entreprenadkontraktets värde samt värdet av att kunna förädla en industritomt till ett hotell. Därvid hade en avkastningsvärdering varit relevant. Kommunens värdering är gjord av en tjänsteman. Värderingen är inte gjord i anslutning till kommunens beslut om försäljning och saknar därför aktualitet i tiden. För att få en korrekt värdering skulle denna ha gjorts av en oberoende värderingsman. Då kommunens tjänsteman tidigare undertecknat ett optionsavtal med NCC angående den s.k. gasverkstomten kan han inte anses oberoende. En korrekt värdering ska dessutom presenteras med ett värderingsunderlag som klart och tydligt visar hur värderingen har utförts.
Kommunen har genom att försälja den aktuella tomten för 5 miljoner kr när ett i övrigt jämförbart bud på 7 miljoner kr inkommit lämnat ett otillåtet stöd till enskild näringsidkare. Något allmänt främjande kan inte göras gällande då kommunens beslut endast gäller den s.k. gasverkstomten och försäljning till NCC. Ett allmänt främjande får dessutom inte medföra individuellt riktat stöd till enskild näringsidkare. Det bör noteras att kommunen redan den 21 september 2005 fick in ett anbud som var högre än det beslutade försäljningspriset. Denna försäljning till underpris borde även anses strida mot kravet på god ekonomisk hushållning enligt 8 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL. Även om detta lagrum i första hand är en målsättningsregel så borde den kunna tillämpas i fall som det förevarande. Detta då kommunen klart och tydligt undandrar den kommunala verksamheten betydande medel uppgående till minst 2 miljoner kr.
Kommunens yttrande
Karlskrona kommun vidhöll sitt beslut och anförde bl.a. följande. NCC har under de år förhandlingar förts med Karlskrona kommun lagt ned betydande resurser och kostnader för att få fram ett förslag på hotelloperatör, ägare till fastigheten med hotell och förslag till utformning av hotellprojektet. Detta utöver den i avtalet fastlagda köpeskillingen. Den 9 september 2005 inkom Winn Hotels AB med ett bud om 5,5 miljoner kr. Winn avsåg att bebygga fastigheten med byggnad huvudsakligen avsedd för hotell. Dessa förutsättningar var svävande och låg inte i linje med kommunens planer på att bygga enbart ett hotell. Varje annan användning av eller verksamhet på fastigheten strider mot detaljplanen. Förhandlingar fördes redan då med en annan intressent som avsåg att bygga ett hotell i linje med kommunens planer. Ett nytt bud på 7 miljoner kr inkom två dagar innan fullmäktiges sammanträde. Vid denna tidpunkt hade kommunstyrelsen i beredningsprocessen tillstyrkt ett förslag till beslut. Det nya budet bedömdes därför inte som seriöst eller bindande. Det utvärderades därför inte. Budet hade samma materiella innehåll som tidigare bud sånär som på priset. Winn har från år 2005 och under hela ärendets handläggning haft en reell möjlighet att erbjuda NCC att bli deras hotelloperatör på fastigheten Axel 1.
Av en intern promemoria upprättad den 26 februari 2008 framgår att priset på fastigheten Axel 1 är ett av de högsta priserna per kvadratmeter som Karlskrona kommun erhållit under de senaste tio åren för kommunal mark avsedd för kommersiella ändamål. Avtalet mellan Karlskrona kommun och NCC är undertecknat av kommunen den 10 mars 2008 och är för kommunen civilrättsligt bindande eftersom kommunfullmäktige godkänt avtalet. Avtalet är konstruerat så att endast NCC råder över uppfyllandet av de åberopade villkoren. När NCC informerat kommunen om att villkoren är uppfyllda har kommunen ingen möjlighet att häva avtalet. NCC har den 11 april 2008 muntligen upplyst att avtal har ingåtts med en hotelloperatör. Kommunen har ingen legal möjlighet att få ta del av innehållet i hyresavtalet mellan NCC och hotelloperatören. Karlskrona kommun och NCC har den 12 juni 2008 undertecknat och utväxlat köpebrev och bolaget har erlagt köpeskillingen samma dag. NCC har också sökt och beviljats lagfart på fastigheten Axel 1 den 13 juni 2008. Sammantaget innebär detta att det inte finns grund för att upphäva det överklagade beslutet.
Länsrätten
Länsrätten i Blekinge län yttrade
Länsrätten i Blekinge län yttrade efter att ha redogjort bl.a. för tillämpliga bestämmelser i KL och för artiklarna 87, 88.2 och 88.3 i EG-fördraget, följande: Länsrätten gör följande bedömning.
– Länsrätten konstaterar att den bestämmelse som framgår av 8 kap. 1 § KL inte kan läggas till grund för länsrättens prövning.
– Därefter prövar länsrätten om det överklagade beslutet innefattar ett stöd till enskild näringsidkare som strider mot 2 kap. 8 § KL. Härvid har gjorts gällande att de bud, främst det senare, som Winn lämnat, visar att marknadsvärdet för fastigheten Axel 1 väsentligt överstiger den köpeskilling Karlskrona kommun erhållit. Det har även gjorts gällande att det faktum att det genom det överklagade beslutet godkända avtalet även innefattar en saneringstjänst visar att marknadsvärdet är högre än den köpeskilling som följer av det nämnda avtalet. Mot detta har Karlskrona kommun bl.a. invänt att det av det första budet framgick att Winn avsåg att bebygga fastigheten med byggnad huvudsakligen avsedd för hotell. Dessa förutsättningar var svävande och låg inte i linje med kommunens planer på att bygga enbart ett hotell. Varje annan användning av eller verksamhet på fastigheten strider mot detaljplanen. Avseende Winns andra bud har Karlskrona kommun invänt att budet inkom två dagar innan fullmäktiges sammanträde. Vid denna tidpunkt hade kommunstyrelsen i beredningsprocessen tillstyrkt ett förslag till beslut. Det nya budet bedömdes därför inte som seriöst eller bindande. I övrigt har Karlskrona kommun hänvisat till att det av en intern promemoria upprättad den 26 februari 2008 framgår att priset på fastigheten Axel 1 är ett av de högsta priserna per kvadratmeter som Karlskrona kommun erhållit under de senaste tio åren för kommunal mark avsedd för kommersiella ändamål samt att NCC har lagt ned betydande resurser och kostnader i projektet. Sammantaget gör Karlskrona kommun gällande att försäljningen av fastigheten Axel 1 skett till marknadspris.
Länsrätten finner att det första budet inte varit så ofullständigt och otydligt att det kunnat lämnas utan avseende vad gäller bestämmandet av ett marknadsvärde för den aktuella fastigheten. Mot bakgrund av den korrespondens som förevarit mellan Karlskrona kommun och Winn och det senare budets utformning finner länsrätten att det inte funnits skäl att betrakta detta som annat än seriöst och bindande. Länsrätten finner därför att Winns bud på 7 miljoner kr med styrka talar för att marknadsvärdet uppgår till minst detta belopp. Det faktum att den köpeskilling kommunen erhållit innefattar ett av de högsta priserna per kvadratmeter som Karlskrona kommun erhållit under de senaste tio åren för kommunal mark avsedd för kommersiella ändamål visar inte att priset varit marknadsmässigt. Karlskrona kommun har inte redovisat någon värdering eller utredning i övrigt som visar att det försäljningspris kommunen erhållit är marknadsmässigt.
Marknadsvärdet för fastigheten Axel 1 i Karlskrona kommun får därför anses ha uppgått till minst 7 miljoner kr. Karlskrona kommun har sålt fastigheten till enskild näringsidkare för 5 miljoner kr. Att NCC dessförinnan har lagt ner stora resurser i projektet medför inte att köpeskillingen kan bestämmas till annat belopp än som angetts i avtalet mellan NCC och kommunen. Det har inte framkommit att det varit nödvändigt att sälja den aktuella fastigheten till ett pris som understiger marknadsvärdet för att trygga tillgången på hotell i kommunen. Det har inte heller framkommit något annat skäl att anse en försäljning till ett pris understigande marknadspris kompetensenlig. Beslutet att godkänna ett avtal om försäljning till priset 5 miljoner kr strider därför mot 2 kap. 8 § KL och ska därför upphävas på den grunden.
Vad kommunen anfört om att avtalet är bindande för kommunen och att NCC numera fått lagfart på fastigheten förändrar inte bedömningen.
Länsrätten angående statsstöd
– Länsrätten prövar därefter om det överklagade beslutet strider mot EG-fördragets bestämmelser om statsstöd. Därvid har redan konstaterats att ett stöd föreligger. Länsrätten är dock inte behörig att pröva om stödet är förenligt med den gemensamma marknaden. Denna prövning är förbehållen EG-kommissionen. Länsrätten har dock att ta ställning till om Karlskrona kommun varit skyldig att underrätta kommissionen om det aktuella stödet och avvakta med att verkställa detta beslut tills antingen två månader gått till ända utan åtgärd från kommissionens sida (jfr EGdomstolens dom i rättsfallet 120/73 Gebrüder Lorenz GmbH mot Förbundsrepubliken Tyskland och Land/Rheinland/Pfalz) eller till dess kommissionen vidtagit föreskrivna åtgärder. Mot bakgrund av att det aktuella stödet uppgått till minst 2 miljoner kr och handel med byggtjänster över nationsgränserna förekommer finner länsrätten att Karlskrona kommun varit skyldiga att anmäla det aktuella stödet till EG-kommissionen och avvakta med att verkställa detsamma. Genom att fatta beslut på sätt som skett har Karlskrona kommun brutit mot bestämmelsen i artikel 88.3 EG-fördraget som är direkt tillämplig i Sverige. Det överklagade beslutet ska därför upphävas även på denna grund.
– Länsrätten upphäver kommunfullmäktiges i Karlskrona kommun beslut den 28 februari 2008, § 11, såvitt avser att-satsen under punkten ett.
Kommunen överklagar till kammarrätten
Karlskrona kommun överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten, med ändring av domen, skulle fastställa kommunfullmäktiges beslut. Till stöd för överklagandet anfördes bl.a. följande. Kommunens beslut strider inte mot lag eller annan författning och det utgör inget otillåtet stöd enligt 2 kap. 8 § KL. Klagandena har inte förmått visa att kommunens beslut strider mot lag eller annan författning. Länsrätten har i strid mot bestämmelserna beaktat en omständighet som inte åberopats före klagotidens utgång, nämligen att det påstådda stödet inte anmälts till EG-kommissionen. Kommunens beslut innebär inte otillåtet stöd. I vart fall faller det under beloppsgränsen för anmälningsskyldigheten. Genom att inte begära in en PM om marknadspriser har länsrätten brustit i sin utredningsskyldighet.
Klagande motsätter sig bifall till överklagandet
E.E., J.E., S.L., M-L.L. och T.R. motsatte sig bifall till överklagandet. Övriga motparter hördes inte av, trots att de förelagts att svara på överklagandet.
Kammarrätten
Kammarrätten i Jönköping yttrade:
Tillämpliga bestämmelser och relevanta förarbetsuttalanden framgår av länsrättens dom. – Kammarrätten konstaterar att E.E. i sitt överklagande till länsrätten har åberopat den notifieringsskyldighet till EG-kommissionen som följer av artikel 88.3 i EG-fördraget. Hinder för länsrätten att pröva denna fråga har därför inte förelegat. – Såvitt gäller frågan om ett otillåtet stöd lämnats till enskild genom att fastigheten Axeln 1 sålts till underpris, delar kammarrätten länsrättens bedömning att Winns bud på 7 miljoner kr varit seriöst menat. Det avlämnade budet får därmed anses visa att marknadspriset på fastigheten var högre än det pris om 5 miljoner kr som fastigheten såldes för till NCC. Vad kommunen anfört om att det avtalade priset utgjort ett av de högsta priserna per kvadratmeter som kommunen erhållit under de senaste tio åren för mark avsedd för kommersiella ändamål förändrar inte denna bedömning. Inte heller den omständigheten att förhandlingar förts med NCC under en längre tid och att NCC lagt ned pengar i projektet förändrar bedömningen.
Genom att ha sålt fastigheten till NCC för 5 miljoner kr trots att ett högre bud lämnats, om än i ett sent skede, har kommunen lämnat ett sådant stöd till enskild som strider mot 2 kap. 8 § KL.
Såsom länsrätten funnit ska kommunfullmäktiges beslut den 28 februari 2008 således upphävas.
– Genom att fråga varit om ett otillåtet stöd har det förelegat en skyldighet att i enlighet med artikel 88.3 EG-fördraget underrätta EG-kommissionen om planerna på stödet. För kommunen har enligt lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler förelegat en skyldighet att underrätta regeringen angående det planerade stödet. Någon sådan underrättelse har inte skett, varför kommunen brutit mot dessa bestämmelser.
Kommunfullmäktiges beslut ska således upphävas även på denna grund.
– Kammarrätten avslår överklagandet.
Karlskrona kommun överklagade kammarrättens dom hos Regeringsrätten
Karlskrona kommun överklagade kammarrättens dom hos Regeringsrätten och yrkade att länsrättens och kammarrättens avgöranden skulle undanröjas och kommunfullmäktiges beslut fastställas. Till stöd för sin talan anförde kommunen bl.a. följande. Kommunen har ett planmonopol och syften med allmänintresse, till exempel verkställande av en stadsplanering, måste kunna beaktas vid valet av köpare av fastigheter. Den aktuella fastigheten var underkastad stadsplanerestriktioner i fråga om dess användning. Winns bud var inte förenligt med dessa restriktioner.
Det kan inte vara en rimlig tolkning av förbudet mot stöd till enskilda i 2 kap. 8 § KL att kommunen ska tvingas anta ett bud som strider mot detaljplanen. Det konkurrerande budet, som lämnades in två dagar före fullmäktigesammanträdet, uppfattades inte som seriöst utan som ett försök att försvåra för en konkurrent på marknaden.
Utöver köpeskillingen erlade köparen exploateringsersättning för iordningsställande av allmänna ytor. Denna ersättning ingick formellt inte i köpeskillingen, men var en del av den totala affären. Skillnaden mellan försäljningspriset, inklusive exploateringsersättning, och det konkurrerande budet utgör ett sådant stöd av mindre betydelse som inte behöver notifieras.
Frågan om notifiering är inte en del av det överklagade fullmäktigebeslutet, utan utgör snarare en verkställighetsfråga. Bristande notifiering kan därmed inte utgöra grund för upphävandet.
E.E. och M-L.L. bestred bifall till överklagandet
E.E. och M-L.L. bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Enligt kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (EGT C 209, 10.07.1997, s. 3) föreligger det en presumtion för att myndigheters beslut om marköverlåtelser, som inte föregåtts av ett villkorslöst anbudsförfarande eller en oberoende expertvärdering, kan innefatta statsstöd och därmed ska notifieras till kommissionen för slutlig bedömning. Eftersom kommunen överlåtit fastigheten utan föregående anbudsförfarande eller oberoende expertvärdering skulle notifiering ha skett. Då någon sådan notifiering emellertid aldrig gjordes innebär överlåtelsen ett otillåtet statsstöd. Kommunens beslut innebär också ett otillåtet stöd till enskild näringsidkare enligt 2 kap. 8 § KL. Det konkurrerande budet från Winn strider inte mot detaljplanen för fastigheten. Kommunen har inte styrkt att den i överklagandet åberopade ersättningen för iordningställande av allmänna ytor ingår i köpeskillingen för fastigheten.
S.L. bestred bifall till överklagandet
Kommunen har av bekvämlighetsskäl undvikit att förhandla med flera intressenter för att få bästa möjliga pris. Winn erbjöd sig redan tre år före försäljningen att köpa den aktuella tomten men fick endast undanglidande svar från kommunen. Det har funnits en gammal tradition hos kommuner att ge större byggbolag ”option” på viss mark. Sådana ”optioner” strider dock mot lagen, då kommunen därigenom binder upp sig till en viss aktör och förhindrar andra budgivare att komma i fråga.
T.R. bestred bifall till överklagandet
T.R. bestred bifall till överklagandet med motiveringen att hotellet förfular hela området som är beläget mitt inne i en världsarvsstad.
Övriga motparter förelades att yttra sig i målet men hördes inte av.
Regeringsrätten yttrade:
Skälen för Regeringsrättens avgörande.
Enligt 2 kap. 8 § första stycket KL får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får enligt paragrafens andra stycke lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det.
Frågan i målet är om det avtal Karlskrona kommun beslutat att ingå med NCC angående fastighetsöverlåtelse och uppförande av hotellbyggnad inom fastigheten Axel 1, Karlskrona, innebär ett sådant otillåtet individuellt inriktat stöd till enskild näringsidkare som avses i 2 kap. 8 § KL. Vidare har i målet aktualiserats frågan om kommunens beslut inneburit ett otillåtet åsidosättande av anmälningsplikten enligt 6 § lagen om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler. Av bestämmelsen framgår att en kommun är skyldig att lämna upplysningar till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av kommissionen.
Regeringsrätten gör följande bedömning
I mål om laglighetsprövning ankommer det i första hand på klaganden att visa att kommunens beslut är olagligt. Bevisbördan kan dock i vissa situationer övergå till kommunen. Kommunen som får anses ha visst ansvar för utredningen i processen måste, beroende på typen av beslut och mot detta framställda anmärkningar, kunna redovisa underlaget för beslutet. (Bohlin, Kommunalrättens grunder 5 u. s. 260 f. och där anmärkta rättsfall.)
Enligt kommunens avtal med NCC överlåts fastigheten Axel 1 för 5 000 000 kr. I avtalet regleras emellertid inte enbart köpeskillingen för fastigheten som sådan utan också ett antal andra åtaganden mellan parterna. Bl.a. ska kommunen bekosta en miljösanering av fastigheten men arbetet ska utföras av NCC mot en ersättning av 9 075 000 kr. Vidare finns ett åtagande av NCC att i anslutning till den förvärvade fastigheten men på annans mark anlägga en parkeringsplats som gemensamt ska nyttjas av kommunen och NCC. NCC ska svara för hela kostnaden. NCC ska även iordningställa viss allmän mark. Arbetena beräknas kosta 2 600 000 kr varav kommunen ska betala hälften och NCC hälften.
Av handlingar som E.E. m.fl. har åberopat framgår att ett annat bolag, Winn, år 2005 lämnade ett anbud på 5 500 000 kr för fastigheten, att Winn om en annan anbudsgivare lämnade högre bud önskade få tillfälle att ta ställning till om budet skulle höjas, att en omfattande skriftväxling förekommit mellan åren 2005 och 2007 mellan Winn och kommunen samt att Winn, sedan avtalet mellan kommunen och NCC blivit känt lade ett bud på 7 000 000 kr för fastigheten som sådan och ett åtagande att i huvudsak fullfölja kommunens önskemål beträffande exploateringen i övrigt så som de kommit till uttryck i avtalet med NCC. I frågan om avtalet inneburit ett gynnande av NCC har kommunen endast hänvisat till en av kommunen själv genomförd undersökning av priset på mark i kommunen. Det som avtalet omfattar har emellertid inte föregåtts av ett öppet anbudsförfarande eller på annat sätt varit föremål för en oberoende värdering.
Enligt Regeringsrättens mening får utredningen i målet, särskilt innehållet i det konkurrerande budet och avsaknaden av en oberoende värdering, anses visa att avtalet inneburit ett individuellt riktat stöd till NCC. Det har i målet inte gjorts gällande att det föreligger synnerliga skäl för att ändå godta stödet. Kommunfullmäktiges beslut att godkänna det aktuella avtalet med NCC strider därför mot 2 kap. 8 § KL.
Vid denna bedömning saknas anledning att pröva frågan om beslutet även inneburit ett otillåtet åsidosättande av anmälningsskyldigheten enligt 6 § lagen om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler. Överklagandet ska avslås.
Regeringsrättens avgörande.
Regeringsrätten avslår överklagandet.