SOU 1999:97, Socialtjänst i utveckling

Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97)

Departement: Socialdepartementet

Sammanfattning av betänkandet prop. 2000/01:80, bilaga 1

Hösten 1997 fick jag regeringens uppdrag att se över vissa frågor om socialtjänstlagen, dess uppgifter och tillsynen över den. Mot bakgrund av de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska förändringar som skett i samhället under 1990-talet skulle förslag lämnas om bl.a. lagens struktur och konstruktion, sambandet mellan socialbidrag och övriga trygghetssystem, socialtjänstens finansiering och tillsynen över socialtjänsten.

Genom tilläggsdirektiv utvidgades uppdraget till att även lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare ska utformas. Vidare uppdrog regeringen i december 1998 åt utredningen att överväga en tydligare reglering av anhörigstödet och att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, service och stöd till psykiskt störda.

Som stöd i utredningsarbetet har förutom sekretariatet funnits sakkunniga och experter. Flera departement, myndigheter och intresseorganisationer har varit representerade. Till största delen råder enighet om de förslag som läggs. I vissa delar har dock särskilda yttranden lämnats.

Grundläggande principer för socialtjänsten

Översyn av socialtjänstlagen och socialtjänstens uppgifter har skett med utgångspunkten att grundläggande målsättningar och värderingar för socialtjänsten ska ligga fast. Detta anges i direktiven. Det gäller principerna om helhetssyn, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser ska tas tillvara. Men förutsättningarna för kommunala verksamheter är i dag annorlunda än när förarbetena till socialtjänstlagen (1980:682) utarbetades. Det gäller såväl ansvarsfördelning som organisa­ toriska och ekonomiska förhållanden. Med hänsyn till detta har utred­ ningen funnit skäl att närmare analysera begreppet helhetssyn, som har varit ett centralt begrepp när vårdsektorn successivt har reformerats.

När socialtjänstreformen genomfördes i början av 1980-talet innebar helhetssynen ett uppbrott från den traditionella socialvårdens arbetsmetoder med dess uppdelning på olika funktioner. Helhetssynen innebär att en individs totala situation och omgivning ska beaktas i skilda behand­ lings- och servicesammanhang. För att underlätta ett sådant förhållnings­ sätt skulle huvudansvaret för socialtjänsten ligga på en nämnd. Social­ tjänstens indelning i verksamhetsnivåer – individinriktade, allmänt inriktade och strukturinriktade insatser – var också ett uttryck för det inflytande helhetssynen hade, liksom socialtjänstlagens karaktär av ramlag.

Sedan år 1992 har kommunerna stor frihet att själva utforma sin nämnd- och förvaltningsorganisation. Det är t.ex. inte längre obligato­ riskt att ha en socialnämnd. Att ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner förändrats under 1990-talet har också bidragit till organisatoriska förändringar. Helhetssynen som organisatorisk princip har därför inte samma tyngd som tidigare.

Trots detta är utredningen av den uppfattningen att en helhetssyn med fokus på den enskildes behov fortfarande är en grundläggande utgångspunkt för det sociala arbetet. Socialtjänsten ska ha ett brett perspektiv på enskilda människors situation, problem och resurser. Det gäller att förstå den enskildes situation i förhållande till det sammanhang och den omgivning som han eller hon ingår i eller är en del av. De stödinsatser som behövs ska också ges på sådant sätt att den enskilde kan ta tillvara och utveckla sina egna resurser. Principen om att ta tillvara den enskildes egna resurser äger alltså fortfarande stor giltighet liksom principen om det förebyggande perspektivet i socialt arbete.

Socialtjänstlagens struktur och konstruktion

Under utredningsarbetet har socialtjänstlagens struktur och konstruktion ingående diskuterats och analyserats. Den slutsats utredningen kommit fram till är densamma som socialtjänstkommittens (SOU 1994:139), nämligen att socialtjänstlagens grundläggande struktur och konstruktion inte bör förändras.

Dess grundläggande karaktär av ramlag ska alltså behållas. De främsta skälen för detta är att den öppna karaktären på bestämmelser i en sådan lag ger utrymme för att anpassa tillämpningen av den till såväl omstän­ digheterna i det enskilda fallet som till samhällsutvecklingen och huvudmannens inflytande.

Men socialtjänstlagen är ingen renodlad ramlag. Den innehåller också bestämmelser som är mer styrande och formella till sin karaktär. Att ha sådana bestämmelser i en ramlag har ibland ifrågasatts med hän visning till det kommunala självbestämmandet. Behov från regeringens och riks­ dagens sida att särskilt framhålla och genomdriva en viss viljeinriktning eller skapa ett särskilt skydd för vissa personer eller värden kommer dock alltid att finnas. Men också detta är uttryck för den demokratiska process som kommer till uttryck i lagstiftningen. Det bör inte i sig ge anledning till att överge ramlagstekniken och de fördelar den ger så länge inslagen av detaljerad styrning är begränsad. En ramlag för socialtjänsten som anger övergripande ambitioner och mål för vissa verksamheter i social­ tjänsten och stödet till vissa grupper i samhället är alltså enligt social­ tjänstutredningen att föredra framför en detaljreglering. En sådan lag ger möjligheter att anpassa tillämpningen efter lokala behov och förutsätt­ ningar. Men det finns också nackdelar såsom att lagen tillämpas på olika sätt, dvs. med bristande likvärdighet, i skilda delar av landet. En aktiv tillsyn, uppföljning och utvärdering kan motverka och utjämna sådana nackdelar.

En särskild lag om socialbidrag

En förändring i socialtjänstlagens konstruktion bör ändå göras. Social­ bidragshanteringen ska visserligen även fortsättningsvis vara en del av socialtjänstens verksamhet, men utredningen föreslår att bestämmelserna om ekonomiskt bistånd i form av socialbidrag lyfts ut ur socialtjänstlagen och regleras i en särskild lag om socialbidrag.

Det främsta skälet för ett sådant förslag är att socialbidraget under 1990-talet mist sin karaktär av tillfälligt ekonomiskt stöd. Antalet personer som är långvarigt beroende av socialbidrag har flerdubblats under detta decennium. Oberoende av konjunkturläget tyder också utvecklingen på att fler människor än för ett tiotal år sedan kommer att vara beroende av socialbidrag för mer varaktiga behov. Socialbidraget kan då också förväntas få en svagare koppling till renodlade sociala problem, medan dess koppling till bristande fotfäste på arbetsmarknad eller utbild- ning förstärks. Det blir alltså människors försörjningsproblem som står i fokus. Mer generella lösningar som alternativ till socialbidrag torde åtminstone på kort sikt anses alltför kostsamma för att vara reella alter- nativ.

Många verksamhetsföreträdare har länge förespråkat att socialbidraget organisatoriskt skiljs ut från övrigt socialt arbete. Detta är också vanligt i länder utanför Norden.

Kravet på helhetssyn är inget hinder för en särskild lag om social­ bidrag. Det är viktigt att slå fast att de grundläggande värderingar, som gäller för socialtjänstens arbete och som kommer till uttryck i social­ tjänstlagens portalparagraf, fortfarande ska ha giltighet för socialbidraget. Dessutom föreslås en övergripande bestämmelse, som anger målinrikt­ ningen för lagens tillämpning .

Socialbidraget är och ska vara det yttersta ekonomiska skyddsnätet för medborgarna. En viktig uppgift för socialtjänsten är att i nära samverkan med arbetsmarknadsmyndigheter och försäkringskassor stödja enskilda att efter förmåga ta ansvar för sin och sin familjs försörjning. Socialbi­ draget ska träda in när det inte finns några andra möjligheter till försörj­ ning. Denna princip upprätthålls i dag genom kravet på individuell behovsprövning. Den fyller väl sin funktion och ska gälla också fram­ över.

Den individuella behovsbedömningen har i vissa fall uppfattats om åldersrelaterad. Exempelvis finns det skäl att ha en särskilt restriktiv hållning vad gäller socialbidrag till ungdomar. Samhällets insatser för unga människor bör koncentreras på områden som stödjer positiva attity­ der till och ger möjligheter till egenförsörjning.

Bestämmelserna för socialbidraget föreslås utformas som rättighetsbe­ stämmelser. Beslut om socialbidrag ska alltså kunna överklagas med för­ valtningsbesvär. Detta är i huvudsak fallet redan i dag och gäller även för socialförsäkringsförmåner.

Begränsningen till socialbidrag för akut tandvård upphör. Det ska vara möjligt att få socialbidrag också för annan tandvård.

En samlad lag

Äldreomsorg är inget entydigt begrepp

Det används ibland för att beteckna de sociala insatser för äldre som ryms i socialtjänstlagens regle­ ring. Men det är också ett samlande begrepp för olika insatser i form av vård och omsorg som ges till äldre. Det omfattar då både allmänna och individinriktade insatser och såväl sociala som medicinska insatser. I denna betydelse är äldreomsorgen en verksamhet som regleras av två lagar, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Att samla de bestämmelser som i dag reglerar äldreomsorgen i en särskild vård- och omsorgslag har i olika sammanhang framförts som ett alternativ. Under utredningsarbetet har möjligheterna till en sådan lag analyserats. Men socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen har principiellt olika strukturer och konstruktioner. En förändring i riktning mot en särskild vård- och omsorgslag är en så komplex och omfattande förändring att den fordrar en särskild översyn.

Ändringar i och omredigering av socialtjänstlagen

I socialtjänstlagen regleras socialnämndens (motsvarande) uppgifter i samma omfattning som tidigare med undantag av behovet av ekonomiskt stöd till grundläggande försörjning. Ekonomiskt stöd till vård- och behandlingsinsatser ska alltså prövas enligt socialtjänstlagen. Några för­ ändringar när det gäller socialtjänstens uppgifter att verka för att män­ niskor ska ha goda levnadsförhållanden och svara för enskildas behov av upplysningar, råd, stöd, omsorg och vård föreslås i princip inte. Likaså kvarstår bestämmelserna som reglerar omsorg om barn och ungdomar, äldre och personer med funktionshinder och åtgärder för missbrukare. Däremot behöver socialtjänstlagen redigeras om. Detta är en följd av såväl denna utrednings förslag om regleringen av socialbidraget och vissa preciseringar i socialtjänstlagen som tidigare ändringar som gjorts i lagen under årens lopp.

Rättssäkerheten för den enskilde förstärks

I socialtjänstlagen införs en bestämmelse om att den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård, omsorg och behandling ska ha rätt till bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Det råder också stor samstämmighet om att frågor om enskilda människors rättsäkerhet ska väga tungt. Hur den enskildes rättssäkerhet ska utfonnas finns det dock skilda uppfattningar om, vilka också varierar över tid, mellan olika samhällssektorer och mellan skilda politiska uppfattningar. Hur rätts­ säkerheten kommer till uttryck beror slutligen alltid på vilka avvägningar som görs mellan skilda intressen och viljor.

Den prövning och analys som skett inom utredningens ram leder fram till ställningstagandet att den enskildes ställning inom socialtjänsten måste få ett särskilt skydd. Även om lagens materiella bestämmelser är ett skydd i sig för den enskilde, är det inte alltid verkningsfullt i det indi­ viduella fallet för att hävda lagens mening mot det offentliga. Det ska därför i alla situationer finnas en möjlighet för enskilda att kunna över­ klaga biståndsbeslut genom förvaltningsbesvär. För detta talar särskilt att socialtjänsten vänder sig till människor, som av olika skäl kan ha svårt att hävda sin rätt i den offentliga debatten.

En lag som är lika för alla

Socialtjänstlagen ska alltså innehålla en bestämmelse av rättighetskarak­ tär för att tillgodose enskildas behov av insatser. Alla medborgare som berörs av lagen ska då också ha samma skydd och rätt till stöd. Utredningen kan inte finna några skäl vare sig för att utmönstra några indivi- ders behov av stöd och hjälp bara för att de hänförs till någon särskild grupp eller för att ha olika regler för olika slags insatser.

Genom stödet ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå

Nivån på biståndet har kopplats till begreppet skälig levnadsnivå

Men med ledning av detta begrepp ska inte bara nivån på biståndet, utan också vilken form av insats som kan komma i fråga, bestämmas. Det är inte möjligt att tydligt skilja nivån från innehållet utan att den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck också för kvaliteten i insatsen och för vilken ambitionsnivå som kan anses vara rimlig i varje enskilt fall mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens syfte.

En bestämmelse av detta slag, dvs. att tillförsäkra den enskilde en skä­ lig levnadsnivå, ska kunna användas även om förutsättningarna förändras genom samhällsutvecklingen. Över tiden ändrade ekonomiska och andra förutsättningar, liksom metodutveckling, som medför ändrade arbetsfor­ mer, kräver en generell utformning som tillåter en flexibel uttolkning och användning. Även om nackdelarna med en såväl till nivå som innehåll allmänt hållen bestämmelse är kända ser utredningen i dag inget bättre alternativ för att säkerställa den enskildes behov av stöd än en i lag före­ skriven individuell rätt till insats för livsföringen i vissa fall.

Rättigheter och de kommunala resurserna

Både den nya lagen om socialbidrag och den reviderade socialtjänstlagen innebär utökade möjligheter att överklaga för den enskilde. För båda lagarna ska enligt utredningens uppfattning gälla att det i det enskilda fallet ska tas rimliga hänsyn till kommunens resurser. Ekono­ miska restriktioner är ett legitimt intresse som ska få vägas in vid beslut om bistånd.

Stödet för anhöriga/närstående förtydligas i socialtjänstlagen

I samband med att vissa förändringar gjordes i socialtjänstlagen år 1998 infördes en ny bestämmelse om stöd för anhöriga som vårdar närstående som är långvarigt sjuka, gamla eller funktionshindrade. Detta skedde genom ett tillägg i den paragraf (5 § SoL), som reglerar socialtjänstens uppgifter. Anhöriga och andra närstående gör omfattande och mycket betydelsefulla insatser vid vården av äldre och sjuka personer. Att stödja dem i detta arbete är så viktigt att det bör vara en särskilt reglerad skyl­ dighet för kommunen att göra det. Utredningen föreslår att detta sker genom att en ny paragraf införs i socialtjänstlagen, där skyldigheten förtydligas.

Målet för anhörigstödet är enligt utredningens mening trehövdat. Det första handlar om att visa anhörigvårdarna samhällets uppskattning, det andra är att medverka till anhörigvårdares livskvalitet trots deras vård­ åtagande och det tredje är att förebygga utbrändhet. I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att skyldigheten för kommunerna att ge stöd inte får bli eller upplevas som krav på anhöriga. Det får heller inte inne bära att personer med behov av vård och omsorg känner krav på att ta emot vård av anhöriga. Ömsesidigheten i förtroendet vårdtagare – vård givare kan inte nog betonas.Särskilda stimulansmedel för att främja metodutvecklingen i det sociala arbetet.

Tidiga insatser i form av social rådgivning och personligt stöd är centrala inslag i ett effektivt och framgångsrikt socialt arbete. Det är viktigt att regering och riksdag främjar en fortsatt metodutveckling inom detta om­ råde. Detta kan ske genom att Socialstyrelsen får i uppdrag att fördela särskilda stimulansmedel.

Begreppet skälig levnadsnivå

Utredningsuppdraget har omfattat uppgiften att analysera begreppet skälig levnadsnivå och då behandla frågan om det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet är möjligt att ge kommunerna mer utrymme för lokalt anpassade lösningar.

Begreppet skälig levnadsnivå avser innehåll och nivåer för alla former av bistånd, inte bara det ekonomiska. Socialnämnden kan utfärda rekommendationer eller riktlinjer till vägledning vid biståndsbedöm­ ningar om vad som i den egna kommunen är att betrakta som skälig lev­ nadsnivå. Detta gäller med undantag av de preciseringar som gäller för försörjningsstödet. Men begreppets grundläggande betydelse anges i socialtjänstlagens portalparagraf. Oavsett vilka riktlinjer som finns måste en prövning av rätten till bistånd i varje enskild fall alltid ske utifrån den enskildes behov.

En rättsvetenskaplig undersökning av begreppet skälig levnadsnivå inom socialtjänstlagen och motsvarande begrepp i LSS har nyligen pre­ senterats. Efter att ha gått igenom Regeringsrättens domar konstaterar författaren att det från början vaga begreppet skälig levnadsnivå har pre­ ciserats genom domstolens avgöranden när det gäller socialbidrag men inte för andra former av bistånd. Utredningens slutsats efter en samlad analys är att lagen i sin nuvarande utformning ger kommunerna ett bety­ dande utrymme för lokalt anpassade lösningar. I detta måste också ligga att domstolarna i valet mellan olika instanser ska ha att väga in kostnads­ aspekter när biståndsinsatser vägs mot varandra.

Försörjning

Sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssystem ska, enligt direktiven, analyseras utifrån övergripande förändringar i samhället under 1990-talet, särskilt när det gäller förändringar i de statliga transfe­ reringarna. Dessutom ska förslag lämnas om hur individ- och familjeom­ sorgen kan förändras så att den bättre stämmer överens med den avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd som är föranlett av tillfälliga sociala eller ekonomiska problem.

Förslagen får inte medföra att de sammantagna offentliga åtagandena utökas. Om detta även avser kostnader bör noteras att utredningen inte kunnat lägga förslag som, utan kostnadskonsekvenser för den offentliga sektorn, påtagligt minskar socialbidragsberoendet. Detta beror i huvud- sak på socialbidragets kostnadseffektivitet genom dess träffsäkerhet och den individuella behovsprövningen.

Socialbidraget under 1990-talet- en försörjningskälla

Under 1990-talets första sju år fördubblades kostnaderna, i reala termer, för socialbidraget. Under samma tidsperiod mer än fördubblades den andel hushåll som under flera år var beroende av socialbidrag. Social­ bidraget fungerar därmed inte längre enbart som ett yttersta skyddsnät, utan har stor betydelse för många människors försörjning. Den huvud­ sakliga förklaringen till detta är utvecklingen på arbetsmarknaden med hög arbetslöshet särskilt bland nya invandrare och ungdomar. Att många bland dem inte lyckades etablera sig på arbetsmarknaden medförde i sin tur att de inte omfattades av de försäkringar som byggts upp till skydd för den enskilde vid arbetslöshet och sjukdom.

Den offentliga sektorns svaga budgetssituation till följd av problemen i den svenska ekonomin i början av 1990-talet bidrog också till att social­ bidragskostnaderna ökade. Staten tvingades bl.a. sänka nivåerna i social­ försäkringssystemet samtidigt som kommunerna ökade brukaravgifterna, särskilt inom barnomsorgen. Till detta kom att skattepolitiken lades om i början av 1990-talet. Växlingen från direkt till indirekt beskattning kom att missgynna hushåll med låga inkomster.

Det förtjänar att påpekas att utvecklingen med ökade socialbidrag bru­ tits under de senaste två åren. Kostnaderna för socialbidrag var en mil­ jard kronor lägre år 1998 jämfört med år 1997. Detta beror främst på den förbättrade arbetsmarknaden, men kommunernas möjligheter att kräva deltagande i kompetenshöjande åtgärder kan också haft en viss inverkan.

Av samstämmiga uppgifter från kommunföreträdare är det unga män­ niskor med förhållandevis goda förutsättningar som fatt arbete, medan många andra är fortsatt beroende av socialbidrag för sin försörjning. Detta gäller särskilt gruppen nya invandrare.

Ett långvarigt beroende av socialbidrag riskerar att påverka den enskil­ des motivation och förmåga att försörja sig själv. Om det ekonomiska utbytet av arbete uteblir genom höga marginaleffekter eller om den enskildes kunskaper och färdigheter inte utnyttjas ökar risken att den enskilde anpassar sig till ett liv utanför arbetsmarknaden.

Oroande i detta sammanhang är att många barnfamiljer är långvarigt beroende av socialbidrag. År 1996 levde 120 000 barn i sådana familjer. Hur deras självbild och attityder påverkas finns skäl att fundera över. Oroande är också att en inte obetydlig grupp människor ”faller mellan” arbetsförmedling och socialtjänst. De är arbetslösa men bedöms av arbetsförmedlingen som inte förmedlingsbara och får därför ingen eller begränsad service. Socialtjänsten menar ofta att samma personer står till arbetsmarknadens förfogande och därför bör få del av arbetsmarknads­ politiska åtgärder.

Vägar ut ur beroendet av socialbidrag

För att minska beroendet av socialbidrag behövs insatser inom flera poli­ tikområden inte bara socialpolitiken. Det förslag och de bedömningar som utredningen gör har en socialpolitisk grund, som inte helt kunnat avvägas mot andra berörda områden. Bedömningarna bör därför närmast ses som en katalog över tänkbara förändringar som behöver beredas ytterligare.

Introduktionsersättning i stället för socialbidrag

Utredningen föreslår att det ska vara obligatoriskt för kommunerna att betala ut introduktionsersättning i stället för socialbidrag till skyddsbe­ hövande och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet under den tid de introduceras i det svenska samhället. Ofta handläggs det i dag som ett socialbidrag. Men vid handläggningen av introduktionser­ sättningen ska det vara tydligt att det är en ersättning för det introduk­ tionsprogram den enskilde deltar i och inte ett socialt bidrag.

Om en statlig beskattad introduktionsersättning infördes skulle det bli än tydligare att försörjningsstödet under introduktionstiden inte är ett socialbidrag. Enligt utredningens bedömning finns det skäl att överväga att på längre sikt införa en sådan typ av ersättning till flyktingar som :far permanent uppehållstillstånd. Den skulle kunna utbetalas under en två­ årsperiod och inte prövas mot andra inkomster. Ersättningen bör inte kvalificera till ersättningar inom socialförsäkringssystemet eller räknas som kvalifikationstid för arbetslöshetsersättning. En introduktionsersättning av detta slag skulle stärka flyktingarnas möjlighet att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Men det är en relativt kostnadskrävande reform.

Mot bakgrund av vissa beräkningar inom ramen för utredningsarbetet bedömer utredningen att förändringar i vissa transfereringar skulle bidra till att minska beroendet av socialbidrag. Att höja studiemedlen till stude­ rande med barn är en sådan förändring. Antalet studenter med barn har ökat under 1990-talet. I dagens studiemedelssystem saknas dock möjligheter att utöka studiemedlen genom extra lån eller bidrag för barnfamiler.

Det långvariga socialbidragsberoendet skulle minska påtagligt om de lägsta ersättningarna vid deltagande i arbetsmarknad spolitiska åtgärder höjdes. Det är idag stora skillnader i nivå på ersättning till personer som deltar i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Många tvingas söka kompletterande socialbidrag för att klara sin försörjning. Det torde vara en dålig användning av offentliga resurser att välja nivåer i försörjnings­ systemet så att regelmässigt flera delar av den offentliga förvaltningen engageras vid handläggning av en enskilds försörjning vid studier eller annan kompetenshöjande verksamhet.

Under 1990-talet försämrades försörjningssituationen för många barn­ familjer. En höjning av barndelen i bostadsbidraget skulle ha en relativt stor effekt på socialbidragskostnaderna. En höjning med 300 kronor per månad skulle till mer än en tredjedel återvinnas genom sänkta social­ bidragskostnader.

Avgifter för barnomsorg bör inte bekostas med socialbidrag. Men i vissa kommuner tillämpas riktlinjer som innebär att så sker i stället för att hushållet får en nedsatt barnomsorgsavgift. Detta strider mot en tidi­ gare rekommendation från Socialstyrelsen. Barnomsorgen är numera en del av utbildningspolitiken och en sådan rekommendation saknar därför lagstöd. I årets vårproposition förutskickade regeringen en s.k. maximi­ taxereform. Utredningen vill framhålla att det också ur socialbidragssyn­ punkt finns behov av sänkta avgifter för barnomsorgen. Därför är det väsentligt att förslaget om maximitaxa utformas på sådant sätt att det väger in marginaleffekterna för hushåll med låga och mycket låga inkomster.

Också en vidgad användning av lönesubventioner skulle enligt utred­ ningens bedömning kunna minska det långvariga socialbidragsberoendet. För närvarande ökar lönebidragsanställningar möjligheterna för personer med nedsatt arbetsförmåga, och vissa arbetshandikappade, att få anställ­ ning på den öppna marknaden. Våren 1999 var drygt 50 000 personer anställda med lönebidrag, vilket är en ökning jämfört med år 1997. Men denna utveckling har inte inrymt den grupp som varit långvarigt bero­ ende av socialbidrag, dvs. i regel personer som har stora svårigheter på arbetsmarknaden men oftast varken är arbetshandikappade eller har ned­ satt arbetsförmåga.

Utvidgade kriterier för anställning med lönesubvention skulle kunna t spela en viktig roll för att underlätta introduktionen på arbetsmarknaden. Kriterierna skulle vara andra än de som gäller för lönebidrag till arbets­ handikappade. Det klart uttalade syftet skulle vara att den är en övergång till ordinarie arbetsmarknad. Bristande kunskaper i svenska kan vara ett sådant kriterium.

Att hjälp och stödåtgärder till en enskild genomförs på ett samordnat sätt är viktigt för att det ska leda till avsett resultat. Många försök med sam­ verkan har genomförts och det är sannolikt att samverkan mellan den offentliga sektorns skilda delar minskar socialbidragsberoendet. Men det kan och bör göras mer för att stimulera samverkan. Så kan t.ex. arbets­ förmedlingsnämndernas roll utvidgas och utvecklingsgarantin utvidgas till att omfatta fler kategorier. Redan idag har nämnderna ett uttryckligt ansvar inom ramen för utvecklingsgarantin. En annan uppgift är att ansvara för att en individuell handlingsplan upprättas. Det som utmärker utvecklingsgarantin är gränsöverskridandet mellan utbildning, personlig utveckling och arbete. Den arbetslöses ideer står i centrum och får möj­ lighet att utvecklas. Det är naturligt att arbetsförmedlingsnämnderna får ett utökat ansvar i linje med ansvaret inom ramen för utvecklingsgaran­ tin.

Det bör vara möjligt för en kommun att ordna försörjning via en sär­ skild aktiveringsersättning i stället för socialbidrag till personer som deltar i aktiveringsprogram som ordnas av kommunen eller av kommu­ nen i samverkan med arbetsförmedlingen. Detta är idag inte möjligt enligt principen om fikabehandling i kommunallagen. Ersättningens nivå bör bestämmas av respektive kommun. Det bör också vara möjligt att samordna utbetalningen med t.ex. försäkringskassan.

Socialbidragshandläggning har betydelse för kostnaderna

Flera studier under senare år har visat att socialbidragskostnaderna inte enbart beror på strukturella faktorer. Hur kommunerna organiserar hand­ läggningen och vilka arbetsmetoder som tillämpas spelar också in och kan förklara en del av variationerna i socialbidragskostnader mellan skilda kommuner. Dessa frågor bör ägnas ökad uppmärksamhet i kom­ munerna.

Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl.

Bland människor som till följd av låg eller ingen pension har svårt att försörja sig återfinns de som kommit till Sverige vid relativt hög ålder från länder utanför EU och som beviljats permanent uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen. Enligt tilläggsdirektiv (Dir. 1998:70) ska förslag lämnas till hur deras ekonomiska trygghet ska utformas.

För att tillförsäkra den som är bosatt i Sverige och 65 år eller äldre en grundläggande försörjning föreslås att ett äldreförsörjningsstöd införs. Det ska regleras i en särskild lag och finansieras av staten.

Grundläggande krav som ställs på äldreförsörjningsstödet och som på­ verkat utformningen är att det bygger på krav på bosättning, gäller lika för alla,innebär en individuell behovsprövning, tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå, har karaktären av en social hjälpförmån snarare än en trygghetsförmån och är enkelt att administrera och kontrollera.

Lagen om försörjningsstöd till äldre är inte tänkt att kompensera dem som väljer att använda sig av ålderspensionssystemets möjligheter att anpassa pensionsutbetalningama efter personliga önskemål. Äldreför­ sörjningsstödet ska heller inte kunna utnyttjas för att kompensera ett tidigt eller partiellt uttag enligt de möjligheter som pensionsbestämmel­ serna ger utrymme för. För att förhindra detta måste undantagsbestäm­ melser fastställas. Den som inte har tillgodoräknats pensionsrätt eller vars pensionspoäng har reducerats på grund av att han eller hon inte be­ talat sina avgifter fullt ut ska heller inte ha rätt till äldreförsörjningsstöd.

Äldreförsörjningsstödet föreslås administreras av Riksförsäkrings­ verket och de allmänna försäkringskassorna. Ansökan om stöd ska lämnas personligen till försäkringskassan, som både prövar och beslutar om ärendet. Stöd kan beviljas för högst tolv sammanhängande månader. För tid därefter krävs en ny ansökan.

På kort sikt beräknas kostnaderna för äldrestödet uppgå till 700 miljoner kronor. Samtidigt beräknas kommunernas socialbidrags­ kostnader minska med 500 miljoner kronor. På något längre sikt beräknas ytterligare kostnader på mellan 40 och 200 miljoner kronor att tillkomma. Finansieringsförslag har presenterats.

Socialtjänstens finansiering

I utredningens uppdrag ingår att analysera eventuella behov av att för­ ändra principerna för socialtjänstens finansiering för att få till stånd en mer långsiktig stabilitet i resurserna inom socialtjänstens omsorgs­ områden. Några konkreta förslag läggs inte fram när det gäller finansie­ ringsfrågorna. Däremot diskuteras behovet av ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna.

Ett generellt finansiellt stöd

En grundläggande princip för statens bidrag till kommunerna är att de inte riktas till någon särskild verksamhet. Skälet för detta är uppfatt­ ningen att kommunala verksamheter bedrivs bättre och effektivare om de så långt möjligt styrs av lokalpolitiska överväganden mot bakgrund av mål som formulerats på nationell nivå. Därför finns det heller ingen stat­ lig finansiering direkt riktad till socialtjänsten. Ett annat viktigt skäl för generella statsbidrag är att de ger en bättre överblick och kontroll över den samlade kommunala verksamheten.

Det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet består av tre delar; ett invånarbaserat statsbidrag, en långtgående inkomstutjämning och en kostnadsutjämning. Det förstnämnda innebär att knappt 6 000 kronor per invånare lämnas till kommunerna. lnkomstutjämningen med­ för en omfördelning av medel mellan kommunerna på ca åtta miljarder kronor. Kostnadsutjämningen ska utjämna strukturella behovs- och kost­ nadsskillnader mellan kommunerna. De ska i princip neutralisera kost­ nadsskillnader som kommunerna själva inte kan påverka. Det finns 15 delmodeller inom kostnadsutjämningen där bl.a. individ- och familje­ omsorgen liksom äldreomsorgen ingår.

Vissa riktade statsbidrag

I vissa fall förekommer riktade statsbidrag trots att den generella finan­ sieringen är grundprincipen. De riktade bidragen motiveras med att verk­ samheterna är så speciella att generella finansieringsformer inte anses lämpliga. Ett exempel på detta är flyktingmottagandet. Andra är riktade statsbidrag för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, där kommunerna har en central roll som arbetsgivare, och med särskilda utbildningsinsatser för vuxna, bl.a. kunskapslyftet.

Kopplingen mellan resurs- och behovsutveckling

Vid årliga överläggningar mellan representanter för regeringen och kommunerna bedöms för varje sektor hur stort resursutrymmet är. Där­ emot finns det i statsbidrags- och utjämningssystemen som sådana inga automatiskt verkande mekanismer för att anpassa resurserna till behovsutvecklingen. Den enda automatiskt rörliga delen i det kommunala finan- sieringssystemet är därför skattebasen. För att öka resurserna på annat sätt krävs alltså särskilda beslut av statsmakterna eller kommunerna själva, t.ex. beslut om att höja anslaget till de generella statsbidragen och beslut om att höja den kommunala skattesatsen.

Detta innebär bl.a. att det finns ett negativt samband mellan föränd­ ringar i skattebasen och förändringar i behovet av socialbidrag. Även om behoven inom övrig individ- och familjeomsorg inte följer samma mönster som socialbidragen påverkas de i viss mån av det samhällseko­ nomiska tillståndet. Sannolikt finns det också här ett liknande negativt samband som mellan skattebas och socialbidrag. När det gäller äldre- och handikappomsorgerna är det däremot svårt att se några kortsiktiga kopp­ lingar mellan skattebas och behovsutveckling. Istället har demografiska faktorer en kraftig påverkan på behovsutvecklingen.

Det är huvudsakligen kostnaderna för socialbidragen som är proble­ matiska genom att de inte är stabila i ett kortare tidsperspektiv. I den mån denna instabilitet inte följer tydliga mönster som går att förutse försämras kommunernas planeringsförutsättningar.

Ett ökat statligt ansvar

Det finns skäl att staten och kommunerna bör dela på ansvaret för varia­ tioner i kostnaderna för socialbidragen. Det är främst tre skäl som talar för detta. Det första har samband med de förslag som utredningen lägger fram när det gäller lagregleringen av socialbidragen. Det andra skälet är det starka samband som finns mellan det statliga trygghetssystemet och kommunernas kostnader för socialbidragen och det tredje är att variatio­ nerna i ekonomin får effekter för socialbidragskostnaderna.

Det finns olika modeller för hur ett delat ekonomiskt ansvar kan utformas, t.ex. riktade statsbidrag, formaliserade förhandlingar och en ”särskild påse” i kombination med formaliserade förhandlingar. Den förstnämnda modellen medför risker för att insatser för att underlätta för långvarigt socialbidragsberoende att bli självförsörjande inte prioriteras. Nackdelarna med denna modell överväger fördelarna. De andra två modellerna har såväl för- som nackdelar, där kopplingen mellan kommu­ nernas kostnader för socialbidragen och statsbidragen är tydligast i den sistnämnda.

Samverkan och gemensamt ansvar

Det är utredningens uppfattning att frågorna om socialtjänstens finansie­ ring till inte oväsentlig del handlar om samordning av de resurser som finns hos flera offentliga aktörer. Socialtjänstens verksamhetsområde tangerar såväl statlig som landstingskommunal verksamhet. En god sam­ verkan bör leda till en effektiv användning av de tillgängliga resurserna.

Utvecklingen i samhället under 1990-talet har dock kommit att inne­ bära att fördelningen av ansvaret inom den offentliga sektorn för försörjningsfrågorna har blivit otydligare. Utredningens bedömning om ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna ska ses mot den bakgrunden.

Ett delat ansvar bör öka förutsättningarna för att den offentliga sektorns olika delar ska uppfatta försörjningsfrågorna som gemensamma.

Problemen att på lång sikt finansiera äldreomsorgen måste bedömas som stora. Detta finansieringsproblem bör mötas bl.a. genom lösningar som ger resurser. Därför måste de offentliga styr- och finansierings­ systemen vidareutvecklas, med inriktning på samverkan och gemensamt ansvar, så att de bidrar till att ge goda förutsättningar till försörjning genom arbete för befolkningen i yrkesaktie ålder.

Tillsynen över socialtjänsten

Tillsynen över socialtjänsten utövas av Socialstyrelsen och länsstyrel­ serna. Länsstyrelserna har det operativa ansvaret för tillsynen. De ska följa socialnämndens tillämpning av lagen och se till att den fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.

Socialstyrelsens tillsynsroll när det gäller socialtjänsten är att sam­ ordna, följa upp och utvärdera socialtjänsten. Styrelsen strävar också efter att i samråd med länsstyrelserna utveckla enhetliga tillsynssystem och strukturer för tillsyn. Socialstyrelsen har vidare det direkta ansvaret för tillsynen över hälso- och sjukvården.

Regering och riksdag har i olika sammanhang uttalat att tillsynen över socialtjänsten behöver effektiviseras. Det gäller framför allt tillsynen över äldreomsorgen och stödet till personer med psykiska funktionshin­ der. Socialutskottet har efterlyst en skarpare tillsyn som inriktas på frågor om laglighet och rättssäkerhet och på att säkra kvaliteten i vården och omsorgen (bet. 1996/97:SoU13). Riksdagen har också givit regeringen tillkänna att den bör överväga om tillsynen kan läggas på en och samma myndighet för såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvården för att på så sätt skapa en slagkraftigare organisation.

Tillsynsbegreppet förtydligas

Begreppet tillsyn är inte enhetligt. Det är inte klart avgränsat mot andra närliggande begrepp såsom uppföljning och utvärdering. I detta betän­ kande används begreppet tillsyn för att beteckna kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och verksamheter. Tillsynen görs i för­ hållande till lagens mål och bestämmelser. Uppföljning är en kontinuer­ lig eller regelmässig produktion av data om vissa verksamheter. Utvär­ dering är att analysera och värdera resultatet av verksamheten i relation till fastställda mål. Utvärderingen grundas bl.a. på uppgifter från uppfölj­ ning och tillsyn.

För att klargöra att tillsyn enligt socialtjänstlagen handlar om kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden och verksamheter i för­ hållande till lagens mål och bestämmelser föreslås innebörden i be­ greppet bli lagreglerad. Laglighetskontrollen ska också omfatta kontroll av att det i verksamheterna finns ett väl fungerande kvalitetssystem med regler för kvalitetssäkring.

Socialstyrelsen ska ha en vägledande roll

Inom ramen för utredningsarbetet har olika organisatoriska alternativ för att få en mer samordnad tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård skisserats och analyserats. Varje sådant alternativ har sina för och nack­ delar. Utredningen är inte beredd att i detta sammanhang föreslå en så omfattande omorganisation av den statliga tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården att all tillsyn över dessa verksamheter samordnas.

Den lösning utredningen föreslår bygger i stället på att den nuvarande ordningen behålls tills vidare. Länsstyrelserna är alltså operativt ansva­ riga för tillsynen över socialtjänsten och Socialstyrelsen operativt ansvarig för hälso- och sjukvården. Men för att åstadkomma en bättre samordning ska Socialstyrelsen ha en tydlig vägledande roll vid tillsynen av socialtjänsten. Det innebär att styrelsen ska ha en formell rätt att styra länsstyrelsernas tillsynsverksamhet på sådant sätt att en reell samordning i praktiken kan ske. Detta är framför allt viktigt när det gäller tillsynsinsatser inom boendeformer för äldre, bostäder med särskild service för funktionshindrade och hemtjänst för äldre och personer med funktionshinder. På så sätt är det möjligt att tillgodose önskemålen om att samordna tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Såväl kommunen eller den enskilde vårdgivaren som vårdtagaren kan möta en gemensam statlig tillsynsgrupp.

Tillsynsinstrumenten utökas och förstärks

Utredningen föreslår också att en författningsreglerad möjlighet för läns­ styrelserna att inspektera all verksamhet inom socialtjänsten införs. Dessutom ska länsstyrelserna få möjlighet att meddela förelägganden för att avhjälpa missförhållanden . När tillsynen gäller sådana verksamheter där sociala och medicinska insatser ges parallellt ska även Socialstyrelsen kunna ge förelägganden.

Utan vårdtagarnas medgivande får inspektioner inte ske i deras bostäder. Vårdrum vid kommunala och enskilda sjukhem liksom rum i andra boendeformer eller bostäder med särskild service räknas som vårdtagarnas bostäder, varför samtycke krävs. Men detta torde knappast vålla några problem i praktiken. Om den enskilde själv på grund av sitt fysiska eller psykiska tillstånd inte kan lämna sitt medgivande kan en nära anhörig eller god man sannolikt bedöma hur den enskilde skulle vilja ha det om han eller hon själv kunde bestämma.

Redan i dag har länsstyrelserna med stöd av socialtjänstlagen möjlig­ heter att utfärda förelägganden, med eller utan vite, och besluta om att förbjuda verksamheter när det gäller sådana som drivs i enskild regi men också i hem för vård eller boende som drivs av kommunen. Denna möjlighet föreslås nu utvidgas till att gälla hela socialtjänstområdet oavsett verksamheternas driftform. Det skulle göra det lättare att komma till rätta med missförhållanden som uppdagas i samband med besök eller inspek­ tioner vid särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för funktionshindrade. Föreläggandet föreslås också kunna kombineras med vite i de fall tillsynsmyndigheten anser att det är nödvändigt för att föreläggandet ska bli åtlytt.

Sammanfattning av betänkandet

Behandling av personuppgifter inom socialtjänsten (SOU 1999:109)

Inledning

Utredningens förslag innebär att socialtjänstens behandling av person­ uppgifter författningsregleras och anpassas till bestämmelserna i person­ uppgiftslagen (1998:204). Förslaget utgår från personuppgiftslagens tillämpningsområde, begrepp och terminologi och bestämmelserna har utformats så att de anger de undantag och preciseringar i förhållande till personuppgiftslagen som är motiverade. Lagen föreslås få namnet lag om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten (avsnitten 6.1.1- 6.1.4).

Utredningens förslag innebär vidare vissa ändringar i socialtjänstlagen (1980:620).

Syftet med den föreslagna lagstiftningen är inte att utvidga socialtjänstens nuvarande möjligheter att registrera uppgifter om medborgarna. Huruvida personuppgifter i det enskilda fallet skall samlas in eller läm­ nas ut avgörs av annan lagstiftning och inte av personuppgiftslagen eller av den föreslagna lagstiftningen. Avsikten med utredningens förslag är bl.a. att anpassa de regler som styr förutsättningarna för när personuppgifter får behandlas inom socialtjänsten så att de inte hindrar att personuppgifter får behandlas när så krävs för att socialtjänsten skall kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.