Sjukpenninggrundande inkomst
SOU 2003:50
Allmänt
Den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) utgör beräkningsunderlag för olika arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner som betalas ut per dag, bl.a. sjukpenning, föräldrapenning och närståendepenning. SGI är den årliga inkomst i pengar som en försäkrad tills vidare kan antas få för eget arbete. Inkomstens storlek påverkar således storleken på en försäkrads SGI.
SGI för en försäkrad fastställs i normalfallet i samband med att den försäkrade begär en ersättning som beräknas på grundval av SGI eller när det annars behövs för handläggningen av ett ärende. SGI tar sikte på framtida inkomster. Vid fastställandet av SGI är det en bedömning av den försäkrades framtida stadigvarande inkomst som ska göras. För att en inkomst ska anses vara stadigvarande krävs i regel att den ska vara gällande minst sex månader i följd. Att inkomsten ska beräknas som årlig inkomst innebär att tillfälliga inkomstvariationer i regel inte ska påverka SGI. En försäkrads SGI fastställs av Försäkringskassan.
När SGI har fastställts beräknas förmåner utifrån denna till dess att det uppstår skäl till ändring. Storleken på den ersättning som lämnas för respektive förmån bygger på den SGI som har fastställts och på de ersättningsnivåer som gäller för respektive förmån. SGI ändras i regel först när en försäkrad ansöker om en förmån som bygger på SGI, men kan i vissa fall även ändras under en pågående ersättningsperiod. Under en pågående ersättningsperiod är den försäkrades SGI normalt skyddad mot en sänkning. En sådan SGI får dock höjas efter faktisk löneförändring eller, för bl.a. arbetslösa, räknas om med hjälp av konsumentprisindex.
SGI-skydd
En person som inte längre har någon inkomst av arbete omfattas i regel inte av den arbetsbaserade försäkringen och får inte behålla sin SGI. Det finns dock undantag från denna regel i form av olika SGI-skydd. SGIskydd innebär att en försäkrads SGI vid vissa förvärvsavbrott inte sänks eller går förlorad trots att den försäkrade inte längre har någon inkomst av arbete eller har en lägre sådan till följd av att förvärvsarbetets omfattning under en period har minskat. SGI-skydd utgör ett avsteg från inkomstbortfallsprincipen som gäller för flera av socialförsäkringsförmånerna. SGI-skydd träder in vid bl.a. förvärvsavbrott för studier, arbetslöshet, föräldraledighet och sjukdom. I dessa fall har det ansetts att förvärvsavbrottet är så skyddsvärt att den försäkrade får ett SGI-skydd under avbrottet. Skyddet har motiverats utifrån ett antal principer, t.ex. om att värna ökat barnafödande eller värna anknytningen till förvärvslivet.
SGI-skydd vid arbetslöshet
I dag gäller att en arbetslös person har sin SGI skyddad om han eller hon deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning eller står till arbetsmarknadens förfogande (26 kap. 13 § socialförsäkringsbalken). Att stå till arbetsmarknadens förfogande innebär i detta sammanhang att den arbetssökande är beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot den fastställda SGI:n och aktivt söker sådant arbete samt är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen (3 § förordningen [2000:1418] om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst). Under dessa förutsättningar behåller den arbetslöse sitt försäkringsskydd under förvärvsavbrottet.
Sjukpenning i särskilda fall, rehabiliteringspenning i särskilda fall och boendetillägg
Försäkrade som lämnar aktivitetsersättningen på grund av att de fyller 30 år eller som fått maximalt antal månader med tidsbegränsad sjukersättning kan, om de inte har någon SGI att få tillbaka eller har en SGI under 80 300 kr, ha rätt till sjukpenning i särskilda fall. Förmånen tidsbegränsad sjukersättning är dock numera avskaffad och därför lämnar inga personer längre denna förmån. Sjukpenning i särskilda fall baseras inte på SGI utan är en bosättningsbaserad förmån. Under rehabilitering kan rehabiliteringspenning i särskilda fall i stället lämnas. Sjukpenning i särskilda fall och rehabiliteringspenning i särskilda fall lämnas i övrigt utifrån i stort sett samma villkor som annan sjukpenning och rehabilite ringspenning. När en sådan försäkrad, inklusive de som har en SGI att få Prop. 2014/15:21 tillbaka, får sjukpenning, sjukpenning i särskilda fall, rehabiliteringspenning, rehabiliteringspenning i särskilda fall eller när han eller hon deltar i det arbetsmarknadspolitiska programmet arbetslivsintroduktion och får aktivitetsstöd, kan vederbörande få boendetillägg, som är en bosättningsbaserad månadsersättning.
Rätten till såväl sjukpenning i särskilda fall som boendetillägget skyddas i huvudsak på samma sätt som SGI. För arbetssökande gäller således att stå till arbetsmarknadens förfogande genom att vara aktivt arbetssökande eller delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program och få aktivitetsstöd (1 § förordningen [2011:1526] om tillämpning av vissa bestämmelser om rätten att behålla sjukpenning i särskilda fall, rehabiliteringspenning i särskilda fall och boendetillägg). Om väl rätten till sjukpenning i särskilda fall och/eller boendetillägg upphör så kan personen inte få denna rätt åter.
Behov av regeländring
I juni 2014 beslutades ett nytt åtgärdssystem inom aktivitetsstödet och utvecklingsersättningen som ska gälla från den 1 mars 2015. Åtgärdssystemet motsvarar i huvudsak det system som sedan den 1 september 2013 gäller inom arbetslöshetsförsäkringen och innebär att det kommer att bli möjligt att varna eller under begränsade perioder stänga av en programdeltagare från rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Det nya åtgärdssystemet syftar till att öka utflödet till arbete genom ökad sökaktivitet.
Under remissförfarandet av den promemoria som låg till grund för det nya åtgärdssystemet, Åtgärder inom aktivitetsstödet m.m. (Ds 2013:59), har Försäkringskassan uppmärksammat att personer som blir föremål för avstängning från rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning kan komma att gå miste om ett eventuellt skydd av sin sjukpenninggrundande inkomst. Vidare har Förvaltningsrätten i Stockholm påpekat att konsekvenserna för en programdeltagares SGI av en avstängning inte hade utretts. Det har mot den bakgrunden funnits skäl att se över när och hur en programdeltagares SGI ska vara skyddad under tid då han eller hon är avstängd från rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Avsikten med det nya åtgärdssystemet synes inte ha varit att programdeltagare ska förlora sin sjukpenninggrundande inkomst.
En arbetsgrupp inom Regeringskansliet har identifierat ett behov av en regeländring som möjliggör ett utvidgat SGI-skydd för dem som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Arbetsgruppen har utarbetat en promemoria som innehåller ett förslag som tar sikte på detta behov (Förslag om möjlighet att meddela föreskrifter om SGI-skydd vid avstängning från rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning, dnr A2014/3409/A). Försäkringskassan har i sitt remissyttrande över den senare promemorian även påpekat att det finns andra bestämmelser i socialförsäkringsbalken där det finns en koppling mellan förhållandet att en person har aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning och rätt till en annan förmån.
En introduktion till SGI-skydd
SGI-skydd innebär att den försäkrade individens SGI skyddas vid vissa förvärvsavbrott. De vanligaste skyddssituationerna är studier, arbetslöshet och föräldraskap. Skyddssituationerna regleras utan någon inbördes ordning på olika nivåer; lag, förordning, föreskrift och praxis. Skyddssystemet har framförallt vuxit fram ur praxis. Skyddsgrupperna har successivt utvidgats till att omfatta fler grupper och skyddet har också blivit mer förmånligt till sitt innehåll. Det finns inget som hindrar att en person varvar olika skyddssituationer. Inte heller finns det någon tidsgräns för hur länge man får omfattas av skyddsbestämmelserna så länge den så kallade SGI-kedjan är obruten.
SGI-skydd innebär att individens SGI skyddas vid vissa förvärvsavbrott
Såsom tidigare framgått måste den försäkrade individen uppfylla vissa förutsättningar för att få en sjukpenninggrundande inkomst (SGI) fastställd och därmed få rätt till sjukpenning eller annan förmån som styrs av SIG (SOU 2003:50 några bakgrundsfakta s. 35 ff.) Inkomstunderlaget vid denna beräkning bygger på framtida inkomst av viss varaktighet. Inkomsten måste vidare uppgå till en viss lägsta nivå. Ändras individens inkomstförhållande – annat än tillfälligt – skall också i regel den fastställda SGI:n ändras, i vart fall upp till ett visst inkomsttak. Sjukpenningförsäkringens uttalade syfte är att ersätta individen för ett inkomstbortfall.
SGI-skydd innebär att en persons SGI vid vissa förvärvsavbrott inte får sänkas trots att han eller hon inte har någon inkomst av arbete. Reglerna om att skydda individens sjukpenning utgör alltså avsteg från den inkomstbortfallsprincip som styr sjukförsäkringen; den försäkrade får behålla ett försäkringsskydd på inkomster som han eller hon inte längre har. SGI-skydd inträder vid olika situationer som av samhället har ansetts som skyddsvärda. En sådan situation är när försäkringsskyddet i socialförsäkringen alternativt något annat trygghetssystem utnyttjas eller då något allmänintresse utgör motiv för att låta den försäkrade behålla sitt försäkringsskydd.
En förutsättning för att skyddsbestämmelserna skall gälla är dock normalt att det innan förvärvsuppehållet skall ha fastställts eller funnits förutsättningar att fastställa en SGI. Enligt bestämmelser i 3 kap. 5 § lagen om allmän försäkring finns det möjlighet för försäkringskassan att fastställa SGI retroaktivt i samband med ett ersättningsärende.
Skyddssystemets framväxt
När det gäller arbetslösa ansågs det redan tidigt att arbetslöshet i regel fick anses vara av tillfällig natur och att den omständigheten därför inte borde medföra någon ändring av den arbetslöses sjukpenningklass. Den arbetslöse ansågs ha kvar sin anknytning till förvärvslivet. En långvarig arbetslöshet kunde däremot medföra en ändring av sjukpenningklassen. Om arbetslösheten var självförvållad fick den arbetslöse inget sjukpenningskydd över huvudtaget. Så småningom utvecklades praxis så att sjukpenningskyddet kvarstod vid oförvållad arbetslöshet om den försäkrade kunde dokumentera sin avsikt att stå till arbetsmarknadens förfogande. Vid självförvållad arbetslöshet upphörde skyddet om avbrottet översteg sex månader. De flesta förvärvsarbetande ansågs för övrigt vid denna tidpunkt ha rätt att vid förvärvsavbrott stå kvar i sin sjukpenningklass under sex månader.
Reglering på olika nivåer
Såsom framgått har reglerna om att skydda en tidigare SGI utvecklats efterhand sedan lagen om allmän försäkring infördes. För närvarande regleras de olika skyddssituationerna utan någon inbördes ordning på olika nivåer; lag, förordning, föreskrift och praxis. Regleringen återfinns i huvudsak i 3 kap. 5 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier eller arbetslöshet, riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst, rättspraxis från Försäkringsöverdomstolen och Regeringsrätten.
Det innebär att för olika situationer – och ibland även för likartade – kan det variera om det är riksdag, regering eller myndighet (Riksförsäkringsverket) som ”förfogar” över grunderna för SGIskyddet.
Vanligaste skyddssituationer är studier, arbetslöshet och föräldraskap
De ursprungliga skyddsbestämmelserna omfattade endast arbetslösa och skall ses mot bakgrund av att det då var relativt ovanligt med längre perioder av arbetslöshet. Bestämmelserna har därefter successivt byggts ut och kommit att omfatta alltfler grupper. Till de grupper som i dag omfattas av SGI-skyddade tider hör – under vissa omständigheter – personer som gör ett förvärvsavbrott på grund av studier, arbetslöshet eller deltagande i vissa arbetsmarknadspolitiska program, graviditet och föräldraskap, vissa övriga orsaker, t.ex. fullgörande av totalförsvarsplikt.
Arbetslösa omfattas av skyddsbestämmelserna om de deltar i arbetsmarknadspolitiska program och får aktivitetsstöd, eller står till arbetsmarknadens förfogande enligt vissa närmare angivna krav.
SGI-skydd gäller också i vissa fall vid graviditet och föräldraskap om föräldern minskar sin arbetstid, helt eller delvis, i samband med graviditet, eller vård av barn som inte har fyllt ett år, eller vård av barn som har fyllt ett år om föräldern får föräldrapenning som motsvarar minskningen i arbetstid. SGI-skydd i övriga fall gäller vid; förvärvsavbrott eller minskning av arbetstiden under tre månader, fullgörande av totalförsvarsplikten, förvärvsarbete efter 65 års ålder, biståndsarbete, arbetssökande efter att förtidspension/sjukbidrag har upphört.
De vanligaste skyddssituationerna är studier, arbetslöshet och föräldraskap. Det finns inget som hindrar att en person varvar olika situationer, dvs. arbete varvat med studier, arbetslöshet etc. Inte heller finns det någon tidsgräns för hur länge man får omfattas av skyddsbestämmelserna. En förutsättning är dock att den så kallade SGI-kedjan är obruten, dvs. det får inte finnas något uppehåll mellan t.ex. studier och arbetslöshet. En sådan kedja får inledas med socialförsäkringslagens efterskydd om tre månader (jfr ovan).
Tre principiella lösningar för dagens SGI-skydd
I dag tillämpas tre olika principiella lösningar för att åstadkomma SGI-skydd; individen får behålla sitt försäkringsskydd, försäkringsskyddet hålls vilande eller individen får tillbaka sitt försäkringsskydd. Att försäkringsskyddet ser olika ut innebär också att det varierar hur ersättningen skall beräknas vid ett eventuellt sjukfall under skyddad tid.
Såsom framgått av ovanstående redovisning är det en mängd olika situationer som idag anses skyddsvärda och som kan medföra att en individs SGI skyddas vid förvärvsavbrott. Däremot tillämpas olika principiella lösningar för att åstadkomma detta SGI-skydd. Samhället har av olika skäl valt att behandla de skilda skyddssituationerna på olika sätt. Ibland kan dessutom samma skyddssituation – t.ex. arbetslöshet – behandlas olika. Att försäkringsskyddet ser olika ut innebär också att det varierar hur ersättningen skall beräknas vid ett eventuellt sjukfall under skyddad tid. När det gäller försäkringsskyddets konstruktion tillämpas i dag följande tre principiella lösningar; individen får behålla sitt försäkringsskydd, försäkringsskyddet hålls vilande, individen får tillbaka sitt försäkringsskydd, Individen får behålla sitt försäkringsskydd.
Den första principiella lösningen innebär att individen får behålla sitt försäkringsskydd när han eller hon, helt eller delvis, gör ett förvärvsavbrott. De situationer där den försäkrade kan få behålla sitt försäkringsskydd är följande; tre månader efter förvärvsavbrottet eller minskningen av arbetstiden, arbetslöshet om den arbetslöse står till arbetsmarknadens förfogande, graviditet och vård av barn.
Att den enskilde får behålla sitt försäkringsskydd, dvs. sin SGI, innebär också att om han eller hon blir sjuk under skyddad tid så beräknas sjukpenningen på den ursprungliga SGI:n, oavsett det faktiska inkomstbortfallet. Motsvarande gäller vid övriga förmåner som styrs av SGI. Observera dock att föräldraförsäkringen har speciella kvalifikationsregler.
Försäkringsskyddet hålls vilande
Den andra principen som tillämpas vid SGI-skydd innebär att den enskilde får sin SGI vilande under förvärvsavbrottet. Den ursprungliga SGI:n aktiveras sedan när anledningen till förvärvsavbrottet har upphört. Försäkringsskyddet hålls vilande i följande situationer; arbetslöshet om den arbetslöse deltar i arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd, studier med studiestöd, studier med utbildningsbidrag för doktorander, studier inom eget yrkesområde, totalförsvarsplikt.
Att försäkringsskyddet hålls vilande innebär att ersättningen vid ett eventuellt sjukfall under skyddad tid inte beräknas på den ursprungliga SGI:n utan på en s.k. studietids-SGI (jfr kap. 3.2).
Individen får tillbaka sitt försäkringsskydd
Den tredje och sista principiella lösningen för att åstadkomma SGI-skydd innebär att individen visserligen förlorar sitt försäkringsskydd när en viss situation inträffar men att han eller hon under vissa omständigheter kan få tillbaka sitt tidigare skydd.
Situationer där individen kan få tillbaka sitt försäkringsskydd är biståndsarbete och arbetssökande efter att förtidspension eller sjukbidrag har upphört. När den försäkrade får tillbaka sitt försäkringsskydd grundar sig ersättning under eventuell sjukdom på den ursprungliga SGI:n.
Självklart att SGI-skydd gäller vid sjukdom och rehabilitering
Individen omfattas självfallet av SGI-skydd när det uppkommer en sådan situation som försäkringen skall ge skydd vid, t.ex. sjukdom. SGI-skydd vid förvärvsavbrott på grund av sjukdom och rehabilitering uppnås enligt två olika modeller. Individen får behålla sitt försäkringsskydd när han eller hon t.ex. får sjukpenning eller rehabiliteringsersättning. Individen får sitt försäkringsskydd vilande i vissa fall när han eller hon får livränta. Såsom framgått av tidigare avsnitt utgör sjukpenninggrundande inkomst (SGI) beräkningsunderlag för bl.a. sjukpenning. Det får därför enligt utredningens mening anses självklart att den enskilde omfattas av SGI-skydd när det uppkommer en sådan situation som försäkringen skall ge skydd vid, dvs. sjukdom.
Även i andra situationer kan detta vara självklart, t.ex. vid tillfällig föräldrapenning. Utredningen har därför valt att presentera dessa bestämmelser särskilt och inte i samband med övriga skyddssituationer. SGI-skydd vid sjukdom och rehabilitering uppnås enligt två olika principiella lösningar, i det ena fallet får den försäkrade behålla sitt försäkringsskydd, i det andra fallet hålls försäkringsskyddet vilande. Situationer när den försäkrade får behålla sitt försäkringsskydd regleras i 3 § första stycket 3 Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst. En sammanfattning av bestämmelsen (jfr bilaga 2) visar att försäkringsskyddet får behållas om den enskilde inte förvärvsarbetar av anledning som berättigar till sjukpenning; ersättning för merutgifter för resor till och från arbetet, rehabiliteringsersättning enligt lagen om allmän försäkring, motsvarande ersättning enligt arbetsskadeförsäkring, annan jämförbar ekonomisk förmån.
I dessa fall när den försäkrade får behålla sitt försäkringsskydd baseras sjukpenningen på den fastställda SGI:n. Den andra principen med vilande försäkringsskydd träder in i vissa fall när den försäkrade får livränta, nämligen om individen – genomgår medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering i förebyggande syfte, eller – deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering och – under tiden får livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning. Dessa bestämmelser framgår av 3 kap. 5 § femte stycket lagen om allmän försäkring. Ersättningen baseras här inte på den vilande SGI:n utan på den inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid, s.k. livränte-SIG.