Länk till utredningen: SOU 2024:26 En utvärdering av förändringar i sjukförsäkringens regelverk under 2021 och 2022
Skälen för utredningens förslag
I dag kan bedömning av arbetsförmågan efter dag 180 skjutas upp om det finns särskilda skäl som talar för att den försäkrade med stor sannolikhet kommer vara åter i arbete senast dag 550.[1] Det nu föreslagna undantaget särskilda skäl motsvarar det tidigare undantaget som togs bort när övervägande skäl infördes den 15 mars 2021.
Innebörden mellan nu gällande och den föreslagna återgången skiljer sig åt i två viktiga avseenden. För det första betonas i den gällande bestämmelsen att särskilda skäl bör kunna baseras antingen på uppgifter i det medicinska underlaget eller på övrig information i ärendet. Det avgörande är om prognosen för återgång i arbete kan anses vara tydlig. De tidigare särskilda skälen betonade vikten av prognosen i det medicinska underlaget.[2]
För det andra omfattar gällande bestämmelse undantag vid sjukdom i upp till 550 dagar i rehabiliteringskedjan, inte 365 dagar som var fallet tidigare.[3]
Vårt förslag innebär att det, liksom tidigare, krävs stor sannolikhet att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren i samma omfattning som tidigare för att prövningen mot normalt förekommande arbete ska kunna skjutas upp. Enligt förarbetena måste bedömningen vara välgrundad.
Det bör framgå av det medicinska underlaget att det finns välgrundad anledning att anta att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren i samma utsträckning som tidigare och en tidplan för när återgång kan ske.[4]
Med de nuvarande särskilda skälen ville regeringen tydliggöra att det skulle finnas möjligheter för försäkrade med vissa diagnoser att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete. Regeringen menade att det förhållandet att hälso- och sjukvården inte kunnat lämna en tydlig medicinsk prognos inte i sig behövde innebära att den försäkrades prognos för återgång i arbete inte är tydlig.[5]
Utredningen konstaterar att särskilda skäl i hög grad tillämpas som ett sätt att förlänga sjukskrivningen i upp till 550 dagar efter det att övervägande skäl tillämpats för att förlänga sjukfrånvaron efter dag 180. Utifrån aktstudien framgår att det ofta saknas en tydlig prognos för återgång i arbete vid beviljande av ersättning utifrån särskilda skäl.
I de fall utredningen fördjupat sig i är det i praktiken endast sjukskrivningstiden som förlängts. Prognosen för återgång i ordinarie sysselsättning har i dessa fall inte förtydligats från vårdens sida och det har inte heller tillkommit några rehabiliterande insatser, anpassningar på arbetsplatsen eller försök att trappa upp arbetstiden.
Det är således inte sannolikheten att återgå i arbete som har ökat i de fall där ersättning först beviljats utifrån övervägande skäl och sedan särskilda skäl. De högre beviskraven för särskilda skäl förefaller därmed inte tillämpas fullt ut vad utredningen erfar. Denna bild får stöd av den genomförda registeranalysen som visar att den negativa effekten på avslutade sjukfall som följde av införandet av övervägande skäl, förefaller ha förstärkts i och med införandet av särskilda skäl.
Som utredningen beskrivit har förändringen lett till längre sjukskrivningar och sämre förutsättningar för omställning, vilket innebär att det inte finns skäl för att göra undantag efter dag 365, annat än i de fall där det skulle vara oskäligt att bedöma mot normalt förekommande arbete. Det innebär därmed att det inte längre ska vara möjligt att bevilja sjukpenning fram till dag 550 med stöd av särskilda skäl, utan endast till dag 365.
Inte heller en försäkrad som befinner sig i en period med sjukpenning efter dag 365 kan därmed beviljas fortsatt sjukpenning med stöd av de äldre bestämmelserna. Det vill säga vårt förslag innebär att vid en förlängning av pågående ersättningsperiod med anspråk på förmån som avser en period som inleds efter ikraftträdandet, ska den nya bestämmelsen tillämpas.
Utredningen föreslår en återgång till den lydelse av begreppet särskilda skäl som gällde tidigare, det vill säga före införandet av övervägande skäl den 15 mars 2021. Det krävdes då bland annat en tydlig prognos utfärdad av hälso- och sjukvården och att bedömningen var välgrundad.[6]
Utredningen anser att denna ordning är mer rättssäker och ökar möjligheterna för enhetliga bedömningar från Försäkringskassans försäkringsutredare. Utredningen föreslår att tidigare förarbeten och praxis i förhållande till ett återinfört begrepp bör vara vägledande för tolkningen av begreppet särskilda skäl.[7]
Högsta förvaltningsdomstolens dom HFD 2020 ref. 47
Vidare vill vi uppmärksamma att Högsta förvaltningsdomstolen[8] har uttalat att det inte krävs att det medicinska underlaget vid psykiatriskt tillstånd – vid prövning av rätten till sjukpenning – redovisar undersökningsfynd som bygger på annat än läkarens iakttagelser och uppgifter från den försäkrade.
Det är således inte uppgifterna från den försäkrade i sig, utan läkarens värdering och bedömning av dem i kombination med eventuella iakttagelser som läkaren har gjort som är det avgörande.[9]
Det medicinska utlåtandet har en avgörande betydelse för rätten till sjukpenning. Detta innebär att sannolikheten för att en person med psykiatrisk diagnos ska beviljas sjukpenning sannolikt har ökat efter domen. Eftersom domen meddelades under den period som de lagändringar som denna översyn avser, har den – enligt vår bedömning – inte hunnit få tillräckligt genomslag ännu.
Enligt utredningens mening hanterar domen en stor del av den kritik som tidigare förts fram vad avser svårigheterna att få sjukpenning vid dessa typer av diagnoser. Detta eftersom det tydliggörs vad som krävs av det medicinska underlaget för att nedsättningen ska anses vara styrkt i dessa diagnoser. Det innebär troligen även en mer enhetlig bedömning av ärenden som är likartade och ökar därmed förtroendet för försäkringen.
Den svårighet som kvarstår är att göra en prognos för återgången i arbete. Det bör dock vara läkaren som gör prognosen i det medicinska underlaget för återgång, baserat på den försäkrades respektive arbetsgivarens uppgifter om arbetet. Det är emellertid fortsatt Försäkringskassans uppgift att bedöma om den försäkrades arbetsförmåga på grund av sjukdom är nedsatt vid prövning av rätt till ersättning.
[1] Nedan text är hämtad från SOU 2024:26 s 204 ff.
[2] Se prop. 2021/22 :1 utgiftsområde 10, s. 47 f. jämförd med prop. 2007/08:136, s. 68 f.
[3] Jfr prop. 2007/08 :136
[4] Se prop. 2007/08:136 s. 68 f, bet. 2007/08:SfU12 s. 13 och bet. 2009/10:SfU13 s. 6.
[5] 7 Jfr prop. 2021/22:1 utgiftsområde 10, s. 48.
[6] Jfr prop. 2007/08:136 s. 68 f.
[7] Se prop. 2007/08:136, bet. 2007/08:SfU12 och bet. 2009/10:SfU13.
[8] HFD 2022 ref. 47.
[9] Det följer av 25 kap. 25 § första stycket socialförsäkringsbalken att det är den försäkrade som genom läkarintyg ska styrka att arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom. I fråga om vilket beviskrav som då ska gälla anges i domen att den försäkrade ska göra sannolikt att arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom.