Skälen för regeringens förslag
Inte minst mot bakgrund av att ett mycket stort antal måltyper av enpartskaraktär numera skall överklagas till länsrätt som första domstolsinstans har frågan om myndigheternas ställning i förvaltningsprocessen fått ökad aktualitet. Instansordningsreformen innebär att i princip samtliga förvaltningsmål överklagas till länsrätt som första domstolsinstans. De flesta av de måltyper som har tillförts länsrätterna är så kallade enpartsmål, det vill säga den enskilde har ingen motpart.
Om länsrätten ändrar ett överklagat beslut till den enskildes fördel finns det enligt den gällande ordningen ingen som kan överklaga beslutet. Det är enligt regeringens mening inte tillfredsställande med en ordning som innebär att all rättsbildning inom dessa målgrupper – när talan bifallits – stannar i länsrätt. Vi anser därför inte, som Lagrådet ifrågasatt, att frågan om partsrepresentationen bör avvakta den mer allmänna översyn av förvaltningsprocessen som förestår.
Det är bland annat med hänsyn till det mycket stora antalet författningar inom förvaltningsområdet angeläget att finna en generell lösning som kan tillämpas över hela det förvaltningsrättsliga fältet. En generell reglering i förvaltningsprocesslagen lämnar utrymme för särskilda lösningar på vissa områden eftersom förvaltningsprocesslagen inte gäller om det i lag eller förordning meddelats bestämmelser som avviker från lagen (2 §). Det innebär att om det finns särskilda behov för vissa måltyper kan, liksom görs redan i dag, särskilda föreskrifter utformas i de materiella bestämmelserna för de aktuella måltyperna.
Frågan om myndigheternas ställning i förvaltningsprocessen består av många delfrågor. En av delfrågorna är om i vilken utsträckning en förvaltningsmyndighet skall ha rätt att överklaga en underordnad myndighets beslut och/eller överklaga domstols dom eller beslut. Vi behandlar dessa frågor först, innan vi går närmare in på myndigheternas ställning i domstolsprocessen och på frågan om en eventuell tvåpartsprocess skall vara fakultativ eller obligatorisk.
Förvaltningsmyndigheters möjlighet att överklaga domstols beslut
Domstolsutredningen behandlar i detta sammanhang inledningsvis frågan om det finns skäl att generellt reglera frågan om en rätt för allmänna organ – lokala eller centrala, statliga eller kommunala – att överklaga förvaltningsmyndigheters beslut, dvs. att kunna angripa beslut av en förvaltningsmyndighet som missgynnar det allmänna eller på annat sätt är felaktiga eller tveksamma. Ett skäl för en sådan reglering kan enligt utredningen vara behovet av en förbättrad prejudikatbildning. Ett annat skäl för en sådan reglering kan vara önskemålet att – till förmån för det allmänna kunna rätta felaktiga avgöranden. Utredningen anser att behovet av en sådan möjlighet att överklaga med inriktning endast på de enskilda fallen inte är så stort och avstår från att lägga fram några förslag i den riktningen. Regeringen gör här ingen annan bedömning.
Däremot föreslår utredningen en generell reglering av de fall där en enskild överklagat ett förvaltningsbeslut till domstol och domstolen då ändrat beslutet till den enskildes förmån. Domstolsutredningen föreslår en generell lösning som är enkel och relativt billig, nämligen att förvaltningsmyndigheten den myndighet som fattat det aktuella förvaltningsbeslutet – ges rätt att överklaga domstolsavgörandet, om inget annat samhälleligt organ har en sådan rätt.
Enligt regeringens mening är det angeläget att skapa goda förutsättningar för prejudikatbildning på förvaltningsprocessens område. Det innebär bland annat att man uppnår en mer likformig rättstillämpning och man kan samhällsekonomiskt vinna ganska mycket genom en överklaganderätt för beslutsmyndigheten, eftersom de domstolsavgöranden det gäller av naturliga skäl måste avvika från myndighetens beslut. Särskilt viktigt framstår detta för sådana fall som angår regler vilka bygger på att det skall ske en mer eller mindre diskretionär prövning.
Remissinstanserna
De flesta remissinstanserna har tillstyrkt Domstolsutredningens förslag. Några remissinstanser har däremot kritiserat utredningens förslag och anfört att tilltron till beslutsmyndighetens objektivitet i förfarandet kan komma att rubbas om myndigheten kan överklaga och därigenom uppträda som part. Enligt regeringens mening finns det generellt sett ingen grund för sådana farhågor. Några sådana problem har till exempel knappast gett sig till känna inom de områden som nämnts ovan, där socialnämnd och länsstyrelse givits rätt att överklaga mål enligt LVU, LVM och SoL.
Mål där det kan vara olämpligt att den beslutande myndigheten överklagar
Ett exempel är lagstiftningen om psykiatrisk vård som redan innehåller uttryckliga regler om förbud för chefsöverläkaren att överklaga domstols dom. I de fall det finns behov av undantag kan detta således regleras särskilt i den materiella lagstiftningen. Lagrådet har kommenterat denna fråga från mer generella utgångspunkter.
Den fråga som man enligt Lagrådet i främsta rummet har anledning att ställa är huruvida en förvaltningsmyndighet vid beslutsfattandet kan anses inta en opartisk ställning, om myndigheten i händelse av överklagande får rollen av motpart till den enskilde. Enligt Lagrådet är det här inte fråga om en tolkning av Europakonventionens bestämmelser utan av det krav på opartiskhet som följer av den svenska regeringsformen.
Redan genom att meddela ett beslut till den enskildes nackdel kan myndigheten sägas i viss mån komma i motsatsställning till denne, och det blir från den enskildes synpunkt knappast någon avgörande skillnad om myndigheten i en kommande domstolsprocess får den formella ställningen av dennes motpart.
Vid återförvisning
Fall kan enligt Lagrådet tänkas uppkomma då frågan än mer ställs på sin spets, såsom om ett ärende av förvaltningsdomstolen skulle återförvisas till förvaltningsmyndigheten eller denna av annat skäl har att pröva ärendet efter domstolens avgörande, till exempel därför att överklagandet avsett endast en preliminärfråga. Särskilt i betraktande av att den föreslagna ordningen i princip redan har införts på vissa områden kan likväl förslaget enligt Lagrådets mening inte anses komma i konflikt med det krav på opartiskhet som följer av 1 kap. 9 § regeringsformen.
Byggnadsärenden
I vissa fall kan det förhålla sig så att det finns en enskild sakägare som kan överklaga ett domstolsavgörande genom vilket ett beslut av en förvaltningsmyndighet ändras. Exempel på detta erbjuder byggnadsärenden där två enskilda parter står mot varandra. Om beslutsmyndigheten i ett sådant fall skulle överklaga, kan den situationen inträffa att två parter kommer att stå på samma sida i processen, kanske med delvis olika uppfattningar rörande saken. Liknande problem finns emellertid redan i dag (jfr Lavin i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1992 s. 113 ff.) och problemens omfattning bör inte överdrivas.
Främja prejudikatbildning
Syftet med att ge förvaltningsmyndigheter rätt att överklaga förvaltningsdomstols avgörande är som redovisats i det föregående i första hand att vidga utrymmet för prejudikatbildning. En sådan reform öppnar också, som Lagrådet konstaterar i sitt yttrande, möjligheter för myndigheter att få en ändring till stånd när domstolens avgörande är materiellt oriktigt. I likhet med Lagrådet anser regeringen att det får anses vara ett allmänt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blir bestående trots alltså att det i sådana fall genomgående blir fråga om ändringar till nackdel för den enskilde.
Såsom Lagrådet konstaterar är det svårt att ge några närmare riktlinjer för hur myndigheterna skall välja ut de fall som bör överklagas, när myndigheten anser att ett domstolsavgörande är oriktigt om det inte finns något prejudikatintresse. Det kan förväntas att en praxis i dessa avseenden kommer att utbildas sedan reformen har varit i kraft någon tid.
Mot den nu redovisade bakgrunden föreslår regeringen att en förvaltningsmyndighet som fattat ett beslut vilket ändrats av en förvaltningsdomstol som huvudregel skall kunna överklaga domen.
Rätten att överklaga domstols beslut normalt bör begränsas till den primära beslutsmyndigheten, det vill säga att det endast är den myndighet som först beslutat i ett ärende som skall ha rätt att överklaga ett beslut som ändrats av domstol. När det däremot gäller sådana förvaltningsmyndigheter som är organiserade så att de regionala eller lokala organen inte utgör självständiga myndigheter, det gäller bland annat för studiestödsmålen, blir det den centrala myndigheten som blir part. Om det i en särskild måltyp finns sakliga skäl för att även besvärsmyndigheten skall kunna överklaga ett domstolsavgörande finns det möjlighet att införa en sådan rätt för myndigheten i speciallagstiftningen på området.
Förvaltningsmyndighetens ställning när dess beslut överklagas av enskild
Om den först beslutande myndigheten har rätt att överklaga när domstol ändrat myndighetens – eller besvärsmyndighetens – beslut till förmån för den enskilde kommer myndigheten att bli klagande i antingen kammarrätt eller Regeringsrätten. I och med att myndigheten blir klagande i någon av dessa instanser blir den också part och den enskilde dess motpart. Målen kommer således att bli tvåpartsmål i dessa instanser under förutsättning att myndigheten är klagande. Det betyder att fördelarna med en tvåpartsprocess med bland annat fylligare utredning i målet, kommer fram först i högre instanser. Den enskilde kommer således alltid att sakna motpart i länsrätt och normalt även i högre instans om det är den enskilde som överklagat. Det stämmer enligt regeringens mening dåligt med att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första domstolsinstans.
Domstolsutredningen föreslår en fakultativ tvåpartsprocess. Domstolen skall enligt utredningens förslag kunna uppdra åt den förvaltningsmyndighet som beslutat i saken att som part företräda det allmännas intressen i målet. En förvaltningsmyndighet som beslutat i saken eller en myndighet som är överordnad denna skall enligt förslaget också självmant kunna inträda som part i ett mål som initierats av en enskild.
Remissinstanserna
Ett stort antal av de remissinstanser som har yttrat sig över utredningens förslag i dessa delar tillstyrker förslaget, även om många har synpunkter på enskildheter i förslaget. Några remissinstanser vill att man av bland annat principiella skäl går ännu längre och skapar en obligatorisk tvåpartsprocess. Samtidigt finns det remissinstanser som avstyrker förslaget att beslutsmyndigheter skall kunna uppträda som parter redan i den första domstolsinstansen, eftersom de anser att systemet blir onödigt komplicerat och resurskrävande i förhållande till det som vinns.
Det kan i och för sig inte hävdas att det av några principiella skäl skulle vara nödvändigt att de allmänna intressen som förekommer i en domstolsprocess alltid företräds av något allmänt organ i egenskap av part.
Behovet av en företrädare för de allmänna intressena, särskilt i första domstolsinstans, hänger i första hand samman med utredningskravet och i sådana fall där den muntliga förhandlingen är ett viktigt inslag.
Fylligare utredningsmaterial
Utredningsmaterialet blir fylligare i en tvåpartsprocess genom parternas dialog. Givetvis är det ingenting som säger att det i varje enskilt fall skulle vara till fördel för de enskilda att bli ”motsagda” av en motpart. De fördelar en tvåpartsprocess har i utredningshänseende kan i viss utsträckning också uppnås redan genom att beslutsmyndigheten till domstolen ger in ett motiverat omprövningsbeslut eller skriftligen yttrar sig till domstolen när denna begärt detta enligt 13 § förvaltningsprocesslagen.
Det finns dock situationer där det inte räcker med ett yttrande av beslutsmyndigheten. Exempelvis bereder i många fall frånvaron av en förvaltningsmyndighet som motpart problem när det skall hållas muntlig förhandling. Till detta skall läggas att ett inhämtande av yttrande givetvis inte kan ersätta tvåpartsprocessens fördelar när det gäller beslutsmyndighetens egna behov av att medverka i processen.
Domstolen avlastas
Genom att parterna i en tvåpartsprocess sörjer för ett bättre utredningsmaterial avlastas domstolen en del av arbetet för att sakfrågorna i målet blir tillräckligt utredda och behovet av aktivitet från domstolens sida minskar när det gäller att skaffa in utredning i målet. Det kan vara en fördel eftersom det finns en uppenbar risk att en domstol som i ett enpartsärende självmant inhämtar utredning i målet kan komma att uppfattas som partisk, särskilt om utredningen visar sig vara till nackdel för den enskilda parten.
Den enskilda parten kan också ha en hel del att tjäna på att de allmänna intressena blir partsföreträdda i målet. Framför allt kan den enskildes förståelse för sakomständigheterna öka i och med att beslutsmyndigheten bemöter hans överklagande. I och med motpartens agerande kan den enskilde också få bättre kunskap om vad som krävs av honom för att han skall kunna vinna processen.
En ordning där de allmänna intressena är partsföreträdda redan i den första domstolsinstansen innebär att förhållandet mellan förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen ändrar karaktär. Hos förvaltningsdomstolen startar en ny sorts process med den enskilde klaganden på den ena sidan och beslutsmyndigheten på den andra. Processen blir inte längre en fortsättning på förfarandet hos förvaltningsmyndigheten (jfr bl.a. Lavin i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1992 s. 120.). En sådan utveckling stämmer också enligt regeringens mening väl med den roll som förvaltningsdomstolarna skall ha och som kommit till uttryck i flera lagstiftningsarbeten under senare år (se bl.a. prop. 1994/95:27 s 141).
Tvåpartsprocessens fördelar
Tvåpartsprocessens fördelar framträder naturligtvis främst i de fall när domstolen överväger att bifalla den enskildes talan helt eller delvis. Under år 1993, när kammarrätt fortfarande var första domstolsinstans i de flesta nuvarande enpartsmålen, bifölls den enskildes talan helt eller delvis i drygt tolv procent av målen (1 872 st. av 15 191 st.). Så gott som samtliga enpartsmål skall nu överklagas till eller föreslås bli överklagade till länsrätt (jfr avsnitt 3). Det finns inte skäl att anta att ändringsfrekvensen för dessa mål blir högre i länsrätt.
Det är således för ett relativt begränsat antal mål som frågan om tvåpartsprocess i länsrätt har betydelse. Partsrepresentationen kan naturligtvis vara av betydelse även om det underliggande beslutet inte ändras, t.ex. kan utredningen behöva kompletteras med en muntlig förhandling utan att det leder till att det överklagade beslutet ändras. Den kritik som under remissbehandlingen framförts mot beslutsmyndigheten som part äger inte större tyngd i detta sammanhang än när det gäller beslutsmyndighetens rätt att överklaga.
Mot bakgrund härav anser således regeringen att domstolsprocessen bäst tjänar sitt syfte om det allmänna kan företrädas som part även i första instans länsrätt – när det är den enskilde som klagar över ett beslut som gått honom eller henne emot. Hur en sådan tvåpartsprocess bör vara utformad återkommer vi till i det följande.
Tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den första domstolsinstansen
Såsom redovisats ovan är ett viktigt skäl till att den enskilde bör ha en motpart redan i länsrätt att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den första domstolsinstansen. För några av de måltyper som fortfarande överklagas från förvaltningsmyndighet direkt till kammarrätt t.ex. mål som berör yttrandefriheten, bl.a. mål om utlämnande av allmän handling, har regeringen i tidigare lagstiftningsarbete (prop. 1994/95:27 s 154) uttalat – bl.a. mot bakgrund av partsfrågan – att de måltyperna för närvarande inte bör flyttas ned till länsrätt, utan att frågan bör övervägas ytterligare. Mot bakgrund härav bör beslutsmyndigheten inte bli den enskildes motpart i de ärenden som skall överklagas direkt till kammarrätt.
Obligatorisk eller fakultativ tvåpartsprocess
Det kan förefalla naturligt att man för ett visst rättsområde inte skall behöva välja endast mellan ett system enligt vilket de allmänna intressena är partsföreträdda i samtliga ärenden och ett system enligt vilket de aldrig är företrädda. Domstolsutredningen föreslår en fakultativ modell.
För att en medverkan av beslutsmyndigheten skall framstå som berättigad i det fall någon överklagar myndighetens beslut, bör – av samma skäl som när det gäller förvaltningsmyndighets rätt att överklaga – processen i domstol röra något sådant allmänt intresse som myndigheten har till uppgift att bevaka. Det innebär att myndigheten inte skall uppträda i processen för att bevaka ett enskilt intresse.
Bevisfrågor i första hand
Beslutsmyndighetens intresse av att uppträda som part i domstolsprocessen avser i första hand bevisfrågor, eftersom domstolen normalt får förutsättas känna till rättsfrågorna minst lika bra som beslutsmyndigheten. Det finns dock inget som hindrar en beslutsmyndighet som uppträder som part att argumentera i rättsfrågor utöver vad den gjort i sina beslutsskäl.
Domstolsutredningens förslag om en fakultativ tvåpartsprocess har sina fördelar eftersom beslutsmyndighetens medverkan i många fall kan vara överflödig genom att den inte har något ytterligare att tillföra i målet.
Beslutsmyndigheten har ju också redan i och med överklagandet möjlighet att ge sin ståndpunkt till känna genom att ompröva ärendet enligt 27 § förvaltningslagen. Modellen har samtidigt nackdelar eftersom den kräver att domstolen utser beslutsmyndigheten till part eller att beslutsmyndigheten till domstolen anmäler att den vill vara part. Regeringen känner stor tveksamhet för ett system med partsställning först efter ett domstolsbeslut och där initiativet till ett sådant beslut kan komma både från domstolen själv och från en av parterna. Ett sådant system riskerar att bli både tungrott och kostnadskrävande.
En modell där beslutsmyndigheten automatiskt är part skulle vara enklare. Det är praktiskt och mer rättssäkert för alla inblandade att redan från början veta vilka som är parter i målet. Det är också praktiskt för domstolen att ha en motpart till den enskilde under målets handläggning, t.ex. om det behöver kallas till muntlig förhandling eller om den enskilde kommer in med nya sakomständigheter som måste bemötas. En modell där beslutsmyndigheten uppträder i alla mål är naturligtvis – inte minst av kostnadsskäl – utesluten.
Myndigheten medverkar inte alltid
Däremot är det enligt regeringens mening möjligt att finna de resursmässiga vinster som utredningen vill uppnå med sitt förslag om fakultativ tvåpartsprocess med ett system enligt vilken beslutsmyndigheten alltid är part. Den omständigheten att beslutsmyndigheten är part behöver nämligen inte nödvändigtvis medföra att myndigheten alltid medverkar i processen.
Beslutsmyndighetens medverkan i processen beror nämligen på i vilken mån myndigheten föreläggs att yttra sig till domstolen, dvs. hur kommuniceringsreglerna är utformade, och om myndigheten är närvarande vid muntlig förhandling i målet. Regeringen föreslår i det följande (avsnitt 7) en ändring i kommuniceringsreglerna som innebär vidgade möjligheter för domstolen att avgöra mål utan att höra motparten i de fall beslutsmyndigheten är motpart. I samma avsnitt föreslås också en justering av reglerna om kallelse till muntlig förhandling så att beslutsmyndigheten får föreläggas att inställa sig vid påföljd att dess utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande.
Mot denna bakgrund anser regeringen att tvåpartsprocessen bör utformas efter en obligatorisk modell.
Sammanfattning och lagteknisk lösning
Vi har i det föregående förordat
– att en förvaltningsmyndighet vars beslut ändras av en förvaltningsdomstol skall ges möjlighet att överklaga domstolens beslut,
– att – i de fall förvaltningsmyndighetens beslut har överprövats av en besvärsmyndighet – rätten att överklaga skall begränsas till den primära beslutsmyndigheten och slutligen
– att förvaltningsmyndigheten skall vara motpart om en enskild överklagar myndighetens beslut till länsrätt.
Den ändrade ordningen bör enligt vårt förslag bara gälla i de fall där den första domstolsprövningen sker i länsrätt och inte i de mål som överklagas från en förvaltningsmyndighet direkt till kammarrätt.
Lagrådet
Enligt Lagrådet har den föreslagna ordningen betydande fördelar. Det föreslagna tvåpartsförfarandet innebär enligt Lagrådet en betydelsefull förändring av förvaltningsprocessen. Lagrådet konstaterar samtidigt att förändringen torde bli begränsad från praktisk synpunkt, åtminstone för sådana fall då förvaltningsmyndigheterna i dag yttrar sig utan att vara part. Av väsentligt större betydelse är enligt Lagrådet den möjlighet som enligt förslaget öppnas för en förvaltningsmyndighet att överklaga ett domstolsavgörande genom vilket myndighetens beslut har ändrats.
Lagrådet framhåller därvid att denna ordning ger ett vidgat utrymme för prejudikatbildning och att möjligheter öppnas för myndigheterna att få en ändring till stånd när ett domstolsavgörande materiellt sett har blivit oriktigt.
7 a § förvaltningsprocesslagen (1972:291)
Enligt regeringens mening bör en generell regel om förvaltningsmyndighetens partsställning tas in i förvaltningsprocesslagen som en ny 7 a §. Någon särskild regel om att förvaltningsmyndigheten har rätt att överklaga domstolens beslut behövs inte. Av 33 § andra stycket förvaltningsprocesslagen följer redan att den som beslutet angår har rätt att överklaga länsrätts och kammarrätts beslut, om det gått honom emot.
För sådana måltyper där en förvaltningsuppgift överlämnats åt enskilda subjekt – bolag, förening, stiftelse eller enskild individ – behövs särskilda föreskrifter i den materiella lagstiftningen, eftersom de enskilda subjekten inte utgör förvaltningsmyndigheter. Vi föreslår i detta ärende att arbetslöshetskassa och Radiotjänst i Kiruna Aktiebolag skall vara den enskildes motpart i ett överklagat avgörande.